我国政府预算管理制度改革的主要观点综述(3)
2016-12-13 01:07
导读：三、完善财政综合预算管理体系的思路 思路一：改进我国政府预算编制的思路。 （一）完善《预算法》及相关和政策规定，加强有关法律、法规与《预算
三、完善财政综合预算管理体系的思路 思路一：改进我国政府预算编制的思路。 （一）完善《预算法》及相关和政策规定，加强有关法律、法规与《预算法》的衔接、协调。其一，修订《预算法》。可考虑对财政年度进行调整，将预算年度由的历年制改为跨年制，以消除时间差。其二，修订与财政预算管理直接相冲突的法律和规章的有关规定。在修订《预算法》的同时，各项法律、法规都不宜过多地规定财政支出，凡是涉及到财政预算安排支出的有关规定，都应符合预算法的要求。凡涉及某一部门或某一领域支出安排的原则、方式等与《预算法》相冲突的，应一律从有关法律和规章中删除。 （二）规范、充实政府预算的编制内容，确保政府预算的性、完整性。其一，改革预算收支科目，细化预算编制内容，提高政府预算的透明度。在科目的设置上尽量体现复式预算和部门预算的要求，既要包括财政预算内收支，也要包括预算外收支。可考虑预算大类科目按部门设置，下设明细项目。大类科目下再按具体支出项目编制款、项、目级明细预算。其二，将政府性的资金统一纳入预算管理，保持预算的完整性。把预算内外两块资金有机结合起来，建立统一的政府预算管理体系。 （三）按照《预算法》的要求编制复式预算。现阶段，我国政府的职能由三部分组成，即提供公共产品、管理国有资产、提供保障。由此，可分别形成公共财政、国有资产预算和社会保障三部分预算。 （四）采用科学的测算预算收支，提高预算的准确性。在收入的测算方面，运用“标准收入测算法”编制收入预算。在支出方面，实行彻底的零基预算。首先应摸清“家底”，制定科学和符合实际支出标准的预算定额，为细化预算编制、规范部门预算管理提供准确的数据；其次，加强预算编制的调查论证，增强预算约束。最后，对所有预算单位或预算项目有效地排列出轻重缓急的用款顺序，根据财力可能优先安排排列较前的支出项目。 （五）增加预算编制和审批的时间，克服代编预算现象，保证审批的严肃性。其一，进一步提前编制预算草案。建议将年度预算编制提前半年至一年即着手准备，避免仓促上阵，应付了事。同时通过立法明确规定有审查或者审批预算议程的人民代表大会会议，应自下而上逐级提前召开，保证按照上级政府汇编预算所需要的时间，提交经过本级人大审批通过的本级预算和本级总预算，从根本上解决代编预算问题。其二，增加人大审批政府预算的时间，保证结果的严肃性。为充分行使人大对政府预算的审批和监督权，建议增加人大审批政府预算的时间，各级政府至少应在同级人民代表大会举行的前两个月向人大常委会有关部门汇报预算编制情况，而且提交的预算草案必须细化到款、项，以保证人大有足够的时间对提交的预算草案进行详细的审查和质询。[11] 思路二：加强预算管理，硬化预算约束。 （一）完善公共支出预算执行中的控制监督。要逐步建立起立法部门、财政部门、审计部门、主管部门和各单位内部不同层次的控制监督体系和监督制度。 （二）加强预算执行情况的信息反馈，建立严格的报告制度。主要包括：各单位要按规定定期向主管部门报送本单位预算执行的报表和详细的文字说明材料；各单位要按照本级政府财政部门规定的期限，向本级政府财政部门报送本部门预算执行情况的报表和详细的文字说明材料；财政部门要每月向本级和上一级财政部门报告预算执行情况：各级政府要在每一预算年度内至少两次向本级人民代表大会或其常务委员会报告本级总预算的执行情况。 （三）改革预算拨款方式，严格按照批准的预算执行。在预算执行过程中，各级财政部门必须依照有关法律、法规，按照批准的预算和国库资金量拨款。拨付预算资金应坚持按预算计划拨款，按事业进度拨款，按规定用途拨款，按预算级次拨款。 （四）加强对转化为实物形态的预算资金的管理。要实行政府采购制度，规范政府采购行为，把市场机制用到预算分配环节上，将单一的货币管理形式逐步扩展到采用货币、实物、劳务等多种管理分配环节上，起到节约预算资金、降低采购成本、防止重复购置、优化资源配置和抑制腐败现象等重要作用。 （五）增强预算的严肃性，硬化预算约束。经立法机关审议、批准的预算具有法律约束力，各部门必须严格按照批准的预算执行，预算支出数必须与预算限额相符，并且只能用于预算确定的项目，对违反预算的行为要按照有关法规进行处罚。[12] 思路三：构建我国政府公共支出预算编制体系的对策。 （一）调整政府公共支出预算的范围，优化公共支出结构。（1）国家财政逐步退出应由市场配置资源的经营性和竞争性领域，转移到满足社会公共需要方面来。财政只进行涉及国计民生的大型公益性基础设施的建议。（2）维持性支出范围要有所调整和缩减。经营性的事业单位，应与财政供给脱钩，坚决推向市场。（3）进一步优化支出结构。财政要根据中央的统一部署，不断提高对科学、、政权建设、环境保护等方面的保障能力。并不断优化行业内部支出结构。（4）要求各部门在提交新的支出预算草案时，须同时提出削减支出的可行性建议。（5）要避免以法律的形式造成公共支出的刚性增长。（6）要提高公共支出预算的到位率，尽量使预算年度的调整达到最小。 （二）改革预算编制方法，细化预算编制内容。1、实行部门预算。包括：将部门作为预算编制的基本单位；取消财政与部门预算之间的中间环节，由财政将预算直接批复到部门；预算由基层单位开始编，再进行层层汇总；预算编制不留机动，所有预算资金全部落实到部门和项目，预算一经批复，不得随意调整，执行中发生的特殊性支出通过现行的政府预算支出科目进行调整；2、逐步实行零基预算的预算编制方法。3、实行标准化的定员定额。具体操作方略为：收集制定定额所需的基础数据资料。细化各个支出项目，并尽可能予以量化。根据部门性质划分定额项目中支出标准等级。各项支出标准的确定应以国家规定为主、实际支出为辅的原则。对现有的开支项目进行彻底清理，准确界定开支范围，以确保定额中的支出项目规范化。4、加大预算编制的准确度，提高预算的到位率。5、利用信息技术，逐步建立财政系统内部的机。 （三）健全科学规范的转移支付制度，逐步实现地区公共服务的均等化。适时扩大社会保险范围，完善社会保障制度。削减对城市居民有关的福利性补贴。完善转移支付制度。应尽快按照因素法完善现行转移支付办法，根据标准收入和标准支出确定均衡拨款数量，真正使各地方政府都能够为本地区提供大体相当的公共服务水平。[13] 思路四：构建我国政府公共预算执行体系的对策。 （一）推行政府采购制度，提高政府公共支出的效率。1、建立和完善多层次、系统性的政府采购法规体系。包括：以《政府采购法》为中心的法律体系。主要包括政府采购法、招标投标法和合同法；以“政府采购法实施细则”为中心的制度体系；地方性的政府采购法律制度体系。包括地方政府采购管理办法，地方政府采购目录以及地方审计监督、合同监督、招投标管理等办法。2、逐步扩大政府采购的范围和规模。3、健全政府采购管理机构。应建立健全“三级四类”政府采购机构体系。所谓“三级”是指中央、省级和市级。所谓“四类”是指管理机构、执行机构、代理机构、仲裁机构。4、建立统一的政府采购信息网络管理系统。具体可分为法律制度系统、数据管理系统、采购实体系统、供应商与承包商系统、评标与定标系统、采购项目中标系统和采购项目评估系统等。5、积极培养政府采购专业人才，加强政府采购队伍建设。 （二）改革国库管理体制，实行财政集中收付制度。1、具体做法：统一核算、统一支付，即取消所有单位的银行账户和，由财政部门集中办理财政性资金的收付。2、需解决的问题；统一思想，转变观念。改革现行的预算会计制度和财务管理制度，建立财政单一账户要逐步建立总预算会计与行政事业单位会计两者合一的政府会计制度，建立涵盖所有财政性资金收支的公共会计网。改革国库管理体制及银行间财政资金结算办法。[14] 思路五：将预算工作程序的重点由“重决算，轻预算及其执行”转变为“强化预算及其执行，淡化决算”。 （一）科学合理安排预算，加强预算准备和执行的各项基础工作，提高预算编制的前瞻性和科学性，严格控制和监督预算执行，立足于通过法律解决预算问题。 （二）完善财政体制，严格按照事权划分支出。这要求在体制框架内结合事权的划分明确各级政府的支出责任，不要把属于支出责任范围内的事项纳入决算中去解决，要求中央财政解决的事项尽量在执行中解决，不再拖至年终决算时处理，以免当年预算平衡和冲击下年预算。 （三）规范决算，强化。一是将历年结算中数据比较固定的项目尽可能调进定额结算，适当简并和压缩结算项目。二是将一些定额项目归并到体制上解或补助，如其他上解、税务经费上解、老税价差上解、专项补助、其他补助、下放支出实例、价格补助等定额补助项目。三是适当压缩、取消向中央作贡献、中央借款以及按比例计提的工农业基金等结算项目，以免形成大量结转资金和跨年度结算项目，对下年度预算形成冲击。[15]
