试论中国制度变迁的财政视角(5)
2017-01-28 01:08
导读：（五）、中央政府与地方政府的博弈 在1994年之前，中央政府基本上是采取甩包袱的形式。中央只是通过包税制与地方分成。这样一来，在其心理账户中，
（五）、中央政府与地方政府的博弈 在1994年之前，中央政府基本上是采取甩包袱的形式。中央只是通过包税制与地方分成。这样一来，在其心理账户中，收入难以通过固定的合约得到保证。通过对民众心理成本较小的国债和铸币税维持财政收入不仅不能保证正常的公共开支，而且还会影响到经济的稳定。如1988年中国陷入了通货膨胀的危机，价格飞涨，商品积压，民众向银行挤提存款。此后更加自由的改革被较保守的经济政策所取代，信贷和基建投资大量消减。再加上国际资本对中国国家风险的考虑，外资大量撤走，经济陷入低迷状态。在权威的坚持下，改革和开放的步伐加大。开放的市场要求中央政府承担更多的公共风险。 于是，甩包袱的行为不能持续，相应地，政府必须建立完整的税收体系才能保证代理人责任的完成。自1992年开始，以增加中央政府财政收入为动机的经济改革开始了快速发展。一方面政府加大固定资产投资，发放巨额的货币，结果导致了以房地产为代表的泡沫的出现。另一方面政府通过规范了中央与地方的财政分成，将原来的包干制改成比例分成，并且保证了中央收入的优先权。但是，中央并没有减少地方提供公共品的义务。中央政府还收回了对全国金融资源分配的垄断权，并且严格限制了地方的借债权。由于经济增长对地方政府及其领导者的效用非常明显，减少了国内可支配资源后，它更多的是通过引入外部资金来维系原来的经济增长方式。结果是，外国资本趁机加大了谈判的砝码，地方政府被国际资本俘获的程度越来越大。地方政府所做的事情之一是将以土地为主的公有资产低价长期出售给国际资本，另一方面加大了其他财政收入的筹集，这包括以地方信托为掩护的变相借贷、对民营经济的敲竹杠、对农民的收费等。随着地方掌握的公有资源的减少，政府开始和地方民营经济结盟，共同与中央博弈。中央政府掌握了大量的财政收入，并且直接掌控着消费弹性极低的垄断资源。表面上看是这样。但是，地方政府的机会主义行为特别是因为财政约束使其变为急功近利的执行者，这直接导致了经济运行的不稳定，使得潜在财政风险越来越大。 因此中央政府的政策操作并非游刃有余。因为，中央政府只是暂时解决了显性的财政危机，潜在的财政危机随处可见（魏凤春，2002）。这包括社会保障的缺口、国有银行造成的公共风险等。也即是说，自2002年开始的新一届政府的政策操作仍然是以财政压力凸现为制度背景的。
三、 2002年以后公共政策的演化 2002年，新一届政府生命周期开始，其面对的是一个全面开放的风险与机遇并存的制度环境。改革前期的潜在财政风险将会慢慢释放，甩包袱的政策操作已经不可能了，因为已无包袱可甩。大包大揽的做法有违市场经济的要求。而且在政府强制性的制度变迁过程中，以资本推动为特征的经济增长难以为继，如果不改变经济增长方式，政府财政收益就难以保证。 因此，政府必须在潜在的财政风险和短期的经济增长之间选择一条对于自己更合适的路。从政府风险最小化和国家义理性最大化的目标出发，当前的政策选择应该是调整经济增长方式，同时注重劳动替代资本。中国劳动力与资本的不匹配，在资本链条断裂的背景下，劳动力的质量决定了经济增长的路径。人力资本的提高是一个长期的过程，政府只有确定适宜的经济增长目标，把公共收入更多地投资到人力方面，才会迎来长期的经济增长。也只有在人力资本和货币资本相适应的时候，经济增长才可能持续发展。 在这个过程中，政府培养新的税收源泉可能更加重要。打破特殊利益集团的垄断，开放市场已经是老生常谈。但是快速的开放垄断产业，从社会长远发展的角度来看，并不是理性的选择。国有的垄断，可以直接保证政府的财政收入。资源被私人垄断后，如果没有健全的法制和完善的税收制度作为保障，政府被俘获是必然的结果。俄罗斯转轨时期，寡头左右国家命运的教训需要汲取。 俘获政府的另一股强大的力量还来自国际资本。我们前面提到，借助于外部的制度竞争，国内特殊利益集团的垄断地位可望被打破。但是，国际资本在合约中提出的新的条款有可能减少本国政府决策的独立性。而且，中国经济对外资的极度依赖，增大了对国际资本退出中国的担忧。 不仅如此，中国内部收入分化的结果导致了大集团对代理人满意度的下降。二十年之前农村的改革，政府通过甩包袱缓解了财政危机。随着农村净剩余的转出，农村经济重新陷入僵滞状态。 因此，中国需要权威的出现。一方面通过强制力适度地打破垄断，并且通过转移支付强行转移给穷人财富。另一方面在国际政府的竞争中维护本国代理人的权利。对权威来讲，转变偏好，主动地承受因经济增长下降而增加的心理成本是必然的选择。
