分税制存在的问题与对策(2)
2017-03-20 01:06
导读：三、进一步完善分税制财政体制的基本构想 根据分税制财政体制在运行中所暴露出的问题和建立适应社会主义市场经济需要的公共财政体制的要求，进一
三、进一步完善分税制财政体制的基本构想 根据分税制财政体制在运行中所暴露出的问题和建立适应社会主义市场经济需要的公共财政体制的要求，进一步完善分税制财政体制应从如下几个方面着手： （一）按照公共财政体制的要求转变政府职能 建立公共财政和进一步完善分税制财政体制都要求必须转变政府职能。转变政府职能是界定各级政府事权和财政支出范围的基础。在市场经济条件下，政府该干什么，不该干什么，必须界定清楚。凡是市场机制能够解决的问题，政府就不要介入，不要“越位”；对满足社会需要而必须提供的公共服务，政府则要积极介入，不能“缺位”。在市场经济条件下，政府的职能和公共财政的核心是满足社会公共需要，其涵盖的范围主要有：1.行政管理、国防、外交、治安、立法、司法、监察等国家安全事项和政权建设；2.教育、、农业、文化、、公共卫生、社会保障、救灾救济、扶贫等公共事业发展。3.水利、、能源、市政建设、环保、生态等公益性基础设施建设；4.对经济运行进行必要的宏观调控等等。 我们应依据这一基本框架，对政府职能加以明确界定，并以法律的形式加以规范化，为完善分税制财政体制奠定基础。 （二）按照宪法规定实行四级政府运行结构 《中华人民共和国宪法》第三十条规定，实行四级政府结构制度框架，即：中央；省（自治区、直辖市）；自治州、县、自治县、市；乡、民族乡、镇。其中直辖市和较大的市分为区、县。自治州分为县、自治县、市。但如上文所述，我国实际上运行的是五级半的政府结构层次。从国际比较看，中国是世界上政府结构层次最多、最复杂的国家，这为在不同级政府之间分权、分税造成了极大的难度。从向市场转型看，按宪法规定的四级政府运行结构是中国政府体制改革的基本方向。因此，我们建议实行中央、省区、市县、乡镇四级政府运行结构；撤销计划单列市编制，恢复省辖市编制，一律归省区管理，中央不再直接管理；取消地区行署级编制；各城市按特大、大、中、小分类，除直辖市外，一律划为市级，不再划分副省级市、地级市和县级市。实行四级政府结构既符合中国国情，也符合宪法的原则，从而有利于建立和完善分税制财政体制。 （三）明确界定各级政府的事权与财政支出范围 在明确界定政府职能的基础上，应该对各级政府的事权加以明确的划分，分清哪些事权由哪级政府独立承担，哪些事权由哪几级政府共同承担。总的原则是，属于全国性共同事务的事权，应由中央政府决策、承担和管理；属于地方性共同事务的事权，应由地方政府在中央统一政策许可范围内自行决策和承担，划归地方政府管理。 此外，由于地方各级政府的地位与作用各不同，使各级政府财政具有不同的功能与特点。因此，除了对中央政府与地方政府间的事权和财政支出范围进行界定之外，还要对地方各级政府的事权和财政支出范围进行划分。除一些保障本级政权正常运转的共同性支出外，省级政府财政还要承担全省的区域性安全支出，如武警、警察支出；全省重点基础设施建设支出以及外溢性较强的跨地区基础设施建设支出；全省的重点科研项目及大专院校的科研支出等方面。市（地、州）级政府财政的重点应当是本区域内的重点基础设施及一些跨县的基础设施；本区域的中等和初级教育及性科研项目的开发等等。县级政府财政的重点应当是本区域内的基础设施及初级教育支出。 以上划分只是一个粗线条的概括，各级政府间事权及财政支出范围的界定要与我国和行政管理体制改革方案相配套，在明确各级政府事权及财政支出范围的基础上，以的形式加以规范。只有这样，才能为规范分税制财政体制提供必不可少的基本条件。 （四）合理配置税种，明确划分各级政府的财权 从长远来看，在分税制财政体制下，各级政府应该拥有独立的财权，大宗、稳定的税源。根据的情况，我们建议： 1.赋予地方必要的征税权，逐步取消预算外资金。地方应该具有相对独立的财权，中央应赋予地方（主要是省级）必要的征税权，允许开辟地方税种和税源，作为权力制约，必须上报国务院及财政部批准。同时取消地方政府和事业单位的预算外资金，将其纳入正税范围，中央可以不收上来，但要统一标准，正式划入地方税，列入地方财政收支预算计划，接受本级人民代表大会审议、批准和监督。 2.开征不动产税，作为地方财政收入。中国房地产业的迅速以及居民个人不动产财富的急剧增加，都为开征不动产税和财产税提供了相当大的潜力。不动产税可作为地方的重要税收收入来源。地方政府可根据本地实际情况制定征收范围和征收标准，并上报财政部和国家税务总局审批。 3.将排污费改为排污税，作为地方财政收入。建议授权地方政府根据本地区的实际情况制定地方排污税征收范围和征收标准，作为地方专项税收，列入政府治理环境污染专项费用。 4 在全国范围内开征保障税，作为中央财政收入。建立和完善全社会范围的社会保障体制是中央政府的一项基本任务。征收社会保障税是各国政府通常的做法，而我国还没有实行社会保障税。实际上我国实行的是社会保障费，但征收十分分散，而且各地人均支出标准差异甚大，不利于公平分配。建议将分散在各部门的社会保障费（退休费）改为对城市不同所有制职工（包括个体工商业户）实施社会保障制度，并通过相应的《社会保障法》，由国税局进行强制性征收，作为中央专有收入，并将现在由各级地方政府所承担的社会保障职能划归中央政府。 （五）逐步建立规范化的财政转移支付制度 在我国建立规范化的财政转移支付制度，应有的借鉴市场经济国家的成功经验，并充分考虑我国的具体国情。规范化财政转移支付制度的基本框架应包括如下：规范化转移支付应采取纵向与横向转移支付相结合的模式；应采取一般性转移支付、专项转移支付和特殊性转移支付相结合的形式；用“因素法”逐步取代“基数法”来核算转移支付数额。 建立规范转移支付制度是一个长期的、渐进的过程。近期可对现行的转移支付制度做如下调整： 1.简化转移支付形式。我国现行转移支付制度中，属于一般性转移支付的有税收返还、体制补助、结算补助及部分其他补助等多种形式；另外，我国转移支付的一大特色是政府间转移支付资金“双向流动”并存，既有“自上而下”的各项补助，又有“自下而上”的各种上解。转移支付形式过于繁杂，不够规范。可考虑简化转移支付形式，将体制补助、体制上解、结算补助中的定额结算部分、固定数额的专项上解并入税收返还。通过归并，中央财政可减少税收增量返还；同时，中央财政可减少对体制上解地区（一般是财力较充裕的地区）的税收增量返还，增加对体制补助地区（通常是财力较薄弱地区）的税收增量返还，在某种程度上达到调节地区间财政能力差异的目的。 2.加大过渡期转移支付力度，明确过渡期转移支付的规模。过渡期转移支付的规模虽然逐年递增，但数额仍然过小。明确过渡期转移支付规模有两种选择：一是以现有过渡期转移支付总额为基数，按固定数额逐年递增；二是按照一定比例与中央集中“两税”增量挂钩。相对而言，第二种办法比较有弹性，中央集中增量愈多，宏观调控能力愈强，用于地区财力均衡的力度愈大，既符合能力原则，又体现（地方）贡献与受益对称原则。 3.加强对专项拨款的管理。（1）控制总量。今后几年的专项拨款，总量规模不要再继续增加，应维持现有的水平；（2）优化结构。对现行的专项拨款应进行清理整顿：属于中央政府事权以及中央事权委托地方承担的专项拨款，今后应继续安排；对属于中央和地方共同事权，按照各自负担的比例分别承担的专项拨款，今后继续安排；对属于地方事权的，应由地方安排财政支出，中央财政不再安排专项拨款；按照政策、制度规定已补到位或已到原定补助期限的专项拨款，坚持取消，不再安排；对一次性的带照顾性质的专项拨款，不利于中央与地方事权的明确划分，不再安排；（3）确保重点。在坚持总量规模不再增加的基础上，对优化专项拨款结构所节省下来的资金，要投入到国家重点支持的项目上去。继续稳定对义务教育、农业产业化、救灾等方面的投入，确保粮棉补贴支出和下岗职工基本生活费补助等社会保障类支出，加大对支援西部经济不发达地区、天然林保护工程等资金投入；（4）规范管理。逐步引入因素法来分配专项拨款并且对专项拨款的使用建立严格、有效的监督体系。 4.将加快转移支付制度改革与解决当前财政运行中的突出结合起来。在当前情况下，应将转移支付制度改革与解决地方财政困难的问题结合起来。在一般性转移支付还不可能全面引入因素法的情况下，应率先将地方政府的基本行政经费和教育经费作为基本因素引入一般性转移支付，保证地方政权的顺利运转。
