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分级财政制度：宏观治理结构的建立与完善

2017-04-07 01:01 “财政分权（fiscal decentralization）”与“治理governance）”同为当代深远的改革运动，两者之间的内在联系已逐渐引起国际学术界的重视。治理的概念最早于80年代末提出，自1992年世界银行发布《治理与》的年度报告后，治理逐渐成为各国学、学、制度学等学科的热点。随后，学术界逐步将治理与财政分权结合起来，提出通过财政分权实现多维度的善治（good governance）目标，如改善公共产品供给机制、惩治腐败、消除贫困、保护环境等，并构建了各类衡量财政分权与治理绩效的指标体系和工具。本文首先对国外治理与财政分权的研究作一些综述；其次，简略介绍国外相关的治理绩效指标；最后，针对建立我国分级财政的治理绩效衡量体系，完善宏观治理结构等问题提出初步建议。　　财政分权与治理问题的综述　　治理是指在一个国家中运用公共权力，依靠公共部门与私人部门以及公民社会的合作与互动，高效率地配置社会资源，提供公共产品与服务，满足公共需要，以实现国家治理目标的活动与过程。与治理密切联系的一个概念是善治或善政（good govemance），系指实现资源优化配置和公共福利最大化的理想治理过程及其结果。当代公共管认为，善治的概念包含10个要素：（1）合法性或义理性legitimacy）。指社会秩序和权威被自觉认可和服从的性质与状态；（2）透明度（transparency）。国家政治、经济信息的公开、透明、公民获取公共信息的容易程度；（3）责任性（accountability）。强调政府为全社会提供公共产品与服务的责任；（4）法治性（rule of law）。强调健全、规章、秩序，法律既规范公民行为，更约束各级政府自身的行为；（5）回应性（responsiveness）。是政府责任的延伸，政府必须对公民的要求、对公共产品与服务的需求做出及时、负责任的回应；（6）有效性（effecfiveness）。指政府管理的效率性，体现在两个方面，一是管理机构设置合理，管理程序，管理行动灵活；二是要求最大限度地降低管理成本，善治与无效或低效的管理格格不入。（7）公民参与（civil participation）。指公民对社会生活、政府决策过程等方面的参与；（8）政府廉洁（cleanness）。政府官员清明廉洁，奉公守法，不以权谋私，公职人员不以自己的职权寻租；（9）社会公正（justice）。指不同性别、种族、文化程度、宗教和政治信仰的公民在政的重要手段。不论是财政分权还是财政集权，作为政府治理的特定形式，是推进政府治理与善治的重要工具。虽然，直接将财政分权和政府治理结合起来的研究文献相对较少，但大量涌现的对财政联邦主义理论假说进行的实证研究，在间接意义上也是对政府治理效果作出的检验，因为改善公共产品供给；促进制度创新等理想化的财政联邦主义理论假说，正是政府实施治理与善治所追求的终极目标。　　新制度经济学家诺思和温加斯特援引欧洲上新兴资产阶级逼迫封建国王建立国家预算制度的史实，强调财政制度创新对于政府治理的重要意义（North and Weingast，1989）。Manor论证了中央政府之所以要推行地方财政分权，主要目的在于创建财政激励机制——以鼓励地方增加收入，并由此提高中央政府的收入提成比例；从政治意义上考虑，财政分权也有助于中央政府从地方层次上赢得更多的选票支持，有利于建立广泛参与的、非集权型民主治理模式（Manor，1999）。奥斯特罗姆等人认为，财政分权使得政府更加贴近人民，因而更有助于建立民主监督的政治制度，也可以更有效地遏制政府机构中的腐败行为（Ostrom et al，1989）。而Bardhan等人则揭示了财政分权过程中不可避免地会发生道德风险、逆向选择等代理问题（Bard-han et al 1999），此外，Remy Prud‘Homme深入剖析了财政分权有可能给经济发展带来的种种危险（Remy Prud’Homme，1995）。　　在西方学者的视野里，财政分权的治理绩效是直接反映在公共产品供给、社会福利改善等一系列具体指标上的。1995年Humplick和Estache运用国际比较数据，检验了不同的分权方式对道路、电力和供水等基础设施建设绩效的影响，他们的研究显示：在分权模式下，各建设项目中至少有一项指标得到了改进，但分权与改善绩效之间的总体相关性并不显著（Humplick，Estache，1995）。Hhther和Shah于1998年验证财政分权与多种治理指标之间具有的正相关关系（Huther，Shah，1998）。2001年5月，国际货币基金组织的经济学家Luiz de Mello和Matias