中国农村税费制度改革试验研究(3)
2017-04-12 01:08
导读：尽管一直有最高限额的规定，但由于它不能满足乡村财政开支的需要，因而农村各种摊派相当严重。据财政部估计[5]，1950年全国农村摊派约为3亿元，195
尽管一直有最高限额的规定，但由于它不能满足乡村财政开支的需要，因而农村各种摊派相当严重。据财政部估计[5]，1950年全国农村摊派约为3亿元，1951年达5.74亿元(相当于当年全国农牧业税21.69亿的27%)，1952年为1.5亿元，1953年为8318万元，1957年为1700万元。这种下降主要是由于兴办农业合作社以后，一部分摊派转由集体开支。到文革期间，平均每年的杂项负担相当于农业税的60—80%。
改革初期，中央政府提出整顿农民不合理负担的十项措施，并相继采取了农业税起征点政策和提高农产品收购价格政策，但并未有效降低农民的税外负担。据有关部门估计[6]， 1983年全国农民农业税外负担约210亿元，相当于当年农业税47.4亿元的4.4倍，占当年农民人均纯收入的8.07%；另据1984年对河北等15个省、市、区1017.9万人的调查，农民人均税外负担50.5元，占当年人均纯收入的16.8%。这一方面说明中央政府很难约束地方利益扩张行为，另一方面也说明农业税并不起对农民利益的调节作用。??
二、改革以来农业税费制度的问题?
1、政府面临“两害相权取其轻”的两难选择
1958年中国政府颁布了《中华人民共和国农业税条例》[7]，当时确定的税收原则、计税标准、课税对象等，本来都是根据当年全国实现人民公社化以后的实际情况制定的，迄今为止，中国现行农业税负制度仍然以此为基础。
由于80年代初期的土地按人口均分已经基本恢复了分散的小农经济，所以政府实际上面临两难选择：如果继续执行原来的制度，就需要重新建立社区合作经济组织来替代分散小农作为纳税主体。如果按照国际通行的原则建立税费制度，就不得不再次面对与9亿农民交易费用高到无法操作的矛盾。
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这个两难选择是典型的“两害相权取其轻”。而且无论做何选择，现行税制也客观上不能起到调节收益分配的作用。有鉴于此，中国农村税费制度即使真改革，也无条件照搬发达国家的制度经验，更不可能单独进行。
2、外部环境的变化
以“大包干”为主要内容的农村改革和1982-84年的连续3年大丰收，产生巨大的“制度效益”，一度使国家、集体和农民在收益增长的情况下，形成增量利益分配的相对均衡。尤其值得注意的制度环境约束条件是：当时还没有建立各级地方政府财政；粮食统购统销体制也并未改变，在只有这个被中央政府直接控制的垄断流通部门与农民交易的特殊条件下，政府并不受到交易成本增加的困扰。
但是自80年代中期以来，农村税费制度的外部环境发生了根本变化：
一是1985年在农业3年大丰收出现卖粮难的压力下，政府对2百多种农产品放开市场，粮食统购统销的垄断经营也一度被打破，政府对农民的粮食交易改为“合同定购”和计划与市场并行的“双轨制”。
二是1986年完成了撤消人民公社、改制为乡镇政府的农村组织体制改革，成立了约7万个有自己独立的财政利益和相应的税收权利的基层政府。他们都有工业化、化的冲动，都会参照中央政府改革前的制度经验，在占有资源和从农业提取剩余的制度安排上，必然形成“路径依赖”。
3、税费、组织、粮食，这3方面形成了依存关系
80年代中期以来，虽然原有的农业税费制度的基本框架没变，但在上述市场化和农村组织制度改革之下形成了新的外部环境，直接导致了基层农业税费制度出现了地方政府和党政组织收益不得不增加的变化。
随着建立了“6套班子[8]”的乡镇政府的不断扩张，和代表上级政府部门的所谓“7所8站[9]”不断增加和强化有利于本部门的“管理（收费）”职能，以及完善乡级财政和加强村级组织建设等项自上而下的任务的全面落实，地方政府和乡村党政组织开支大幅度增加，并且只能从土地和农民那里收取；而最节约交易费用的办法主要是与国家“正税”搭车，通过粮食定购收取。于是，近10年来农业税及地方附加、各种乡村摊派和由“价税合一”的粮食统购演变而来的低价粮食定购等都在不断增加。
