农民负担、农村公共品供给与农村基层制度外财(3)
2017-05-11 01:15
导读：三、农村公共资源筹集制度的改进与农民适度负担的可能 农村制度外公共资源筹集制度运作过程中存在的一系列漏洞，直接导致了农民负担过重的后果，
三、农村公共资源筹集制度的改进与农民适度负担的可能 农村制度外公共资源筹集制度运作过程中存在的一系列漏洞，直接导致了农民负担过重的后果，这不仅在经济上降低了农民可支配收入水平，严重削弱农业的自我积累能力，压抑农民的生产积极性，不利于农业后劲的提高，而且，更重要的是政治上会造成农民对基层政权合法性认可程度的下降，动摇政府政绩合法性基础。农民在缺乏相应申诉和退出机制救济的情况下（注：一种可能的退出机制是移民到另外的地方，避开当地基层政权的收费行为，但是，在于到了新的地仍然会有一个收费的基层政府，另外在土地仍然是农民最基本的生产和生活保障的前提下，土地集体所有很自然有一种排外倾向，而且严密的户籍制度似乎更难突破。），容易使原本单纯的经济属性问题复杂化，甚至激活某些政治上的不安定的因素。 1993年以来，为规范农村各种收费，减轻农民负担全国不少地区进行了探索，积累了一些经验形成了诸如：“费改税”、“税费统筹”、“税费合一，人地分摊”、“土地负担大包干”等改革思路，其中以“费改税”的呼声最高。 “费改税”的主张者认为向农民筹资收费本身符合税收的一些性质。而且税收比收费规范便于控制，可以取消基层直接参与农民收支分配的权力，从而遏制农民负担增加的可能性。对于这种思路已有人表示了不同的看法，认为“费改税”建议是试图绕开土地制度和户籍制度去讨论农民负担问题，既缺乏依据又没有操作的可能（张岸元、白文波，2000）。 一种我们比较赞同和可行的农村公共资源筹集制度的改革方案是：在明确划分农村基层政府财权与事权基础上，将原来向农民收取的一切制度外项目按租和费划分成两大类。在农村，租一般是指地租。根据土地资源区分为绝对地租和级差地租。绝对地租的依据是土地所有权的级差。级差地租的依据是土地所有权派生的土地经营权。地租收取的依据是农村基层的政府是土地的所有者的代表。地租与土地所有权的对应可以复归乡统筹村提留的经济租本质。费是享受公共品支付的价格，是基于对公共品消费事前或事后的评价而产生的支付行为的方式。费的收取应与具体的公共品相对应。目前农村土地的集体所有制决定了租的收取应归集体，包括绝对地租和级差地租，租的数量由上级政府定一个总的上限，在上限以内再划分几个档次，由基层组织与农民协商决定适用的档次。租的交付形式可以是实物或出工，也可以是货币形式。费的收取应视具体的支出情况和实际需要，由村民大会决议通过方可收取，但是在绝对量上还是要设定一个控制标准。总之，要考虑到区域内不同收入层次间，由于农民收支差别而产生的对负担实际承受能力的差异，政策设计中在总量控制的前提下实行区域分类收取。另外要尽可能推行以劳代资，减轻农民现金支付负担。 关于公共资源有效使用的基本设想是：第一，要建立公共产品的需求表达机制，使区域范围内多数人的需求得以体现。这就要求基层政权真正落实民主选举制度。通过民主选举使得农村基层干部能够真正以本社区农民的根本利益为决策本位，对农民负责，受农民监督，从而保证农村公共资源得到合理有效的使用。第二，推行农村财务管理预决算制度，由民主理财小组参与编制预算搞好财务收支的事前监督，预算执行情况及时公布接受群众监督。同时，健全农业审计制度，采取灵活多变的强化外部监督。第三，提高农民的参政意识，强化农民的“集体行动”能力，从而改变在与政府博弈过程中的弱势地位，有效遏制政府行为的随意性，真正实现“乡政民治”的格局。从政府的层面来讲首要的任务是继续大力推动农村社区经济发展，提高农村社区经济总量，通过以工补农提高农民收入水平，增强农民的承受能力。同时，加大机构改革力度，精简机构压缩经费，规范政府行为，从而抑制农村基层政府外财政支出的膨胀。
