财政管理体制演进与创新研究(3)
2017-08-04 01:10
导读：二、社会主义市场经济体制下的财政管理体制建设 新成立50多年来，我国一直未能建立起一种既能正确处理中央与地方之间财政分配关系，又具有相对稳定
二、社会主义市场经济体制下的财政管理体制建设 新成立50多年来，我国一直未能建立起一种既能正确处理中央与地方之间财政分配关系，又具有相对稳定性的财政管理体制，财政管理体制的建设始终未能跳出集权与分权循环的怪圈。1994年以来实行的分税制财政体制，尽管改革的基本取向和目标已经明确，即与市场经济相适应，实行分级财政体制，但由于条件所限，仅仅是建立起了分级财政管理体制的基本框架，与真正意义的分级财政管理体制目标要求尚有很大差距。进一步改革和完善现行分税制财政体制，是当前和今后一段时期我国财政改革的重要任务。
（一）财政管理体制建设的基本原则 我国50多年来财政体制发展的历史经验，借鉴当代市场经济国家的通行作法，从发展市场经济的基本目标出发，我国财政管理体制建设应坚持以下基本原则。 1.财权与事权依法对称的原则。财政管理体制作为协调中央与地方以及地方各级政府之间国民收入分配的内在机制，存在财权与事权相统一的必然属性。因为财政分配关系是财权与事权的统一体，事权是财权的基础，是取得财权的依据，而财权是行使事权的物质基础和重要保证。要建立科学的财政体制，必须科学地划分财权与事权，并使二者有效地统一起来。当然，在财权与事权的结合形式上，存在行政、经济、的差别，形成不同最终效果也各异。市场经济是法治经济，社会经济关系日趋契约化、法律化，这就客观上要求在财政体制改革中，中央与地方政府财权与事权相统一的协调上，由主要依据行政手段向主要依据法律手段转变，实现依法理财、依法分配和调节。 2.统一政策、分级管理的原则。财政管理体制作为国民收入分配手段，本身就是一种宏观经济调控杠杆。因此，财政管理体制建设要适应社会主义市场经济的发展，实现宏观调控、微观搞活的战略目标，即要坚持统一政策、分级管理的指导思想。统一政策将主要涉及统一政策目标、方针与政策规则，分级管理在内涵上也要有所突破，逐步扩展为分级自理。 3.公平与效率兼顾的原则。一是公平分配。即财政体制性分配应当有公平的标准，依据价值，从税种归属、分成基数到财政政策，为各地区经济发展提供相同的起点和大致平等的外部竞争环境，促其共同发展，并依此公平分配。二是均衡协调。财政体制应具备协调国民收入分配结构的功能，自动协调财源的流向和流速，注重调节地区贫富差距过于悬殊，防止马太效应的出现，促进经济稳定协调地发展。三是效率最优。就是要有效配置资源，实现财政分配速度、比例、效率的统一，能够以最小的投入获取最大的产出，使财政分配与提高经济效益、促进经济发展有机地结合起来。
（二）财政管理体制建设的主要内容 1.科学地划分中央与地方政府之间的事权和支出范围。我国50多年的财政管理体制发展的实践昭示我们，要实现财政体制良性循环，必须协调好中央集权与地方分权的关系，正确划分财权与事权，依法规范和科学核定收支基础，使财政分配关系建立在责权利相结合的基础之上。遵循把能够惠施全国、有利于消除地区差异、增加市场活力的事权集中调控的原则，中央政府的事权和支出范围应该是：涉及国家整体利益的、全国性的公共产品和服务，包括外交、国防、对外援助、海关、中央政府的行政管理等；与国民经济总量、经济结构、产业政策、经济稳定与发展密切相关的事务；具有较强的外部性和规模经济特征，或跨省际的、并在一定程度上涉及全国整体利益的公共产品的供给；空间开发、海洋开发、
社会保障、卫生防疫、运输干线、通讯事业等。与此相对应，地方政府的事权和财政支出范围应包括：一是社会服务，包括基础教育、医疗卫生、气象预报、消防等。二是基础设施，包括道路、交通、电力、自来水、下水道、路灯、垃圾收集与处理、港口、机场、车站等。三是社会管理，地方政府行政管理机构，公共秩序，公共安全等。四是地方性的文化事业，如广播、电视、报纸、出版以及文物与文化遗产发掘等。 2.合理划分税收及其管理权限。在各级财政之间划分税种是分级财政体制一项重要内容。分税制改革，一方面要按税种划分中央与地方的收入，建立中央和地方两套税制体系，分别组织征收管理；一方面，要注意国家财政的整体性，保证中央财力和相应的宏观调控能力。因此，税收权限划分，应坚持责、权、利相结合的原则，对于中央税和全国性的地方税，其立法权均应集中在中央，应保持中央税收政策的主导性和全国的一致性。对一些地方税，地方可根据本地具体情况，决定其开征或停征，并且拥有相应的税目、税率调整权；对某些地方性极强的零星税种，也可以由省、直辖市、自治区地方政府立法，并由各级地方确定开征或停征。目前的一项重要任务是尽快解决中央税税种单一、功能不全，地方税种杂乱、搭配不当，没有主体税种，两大税系界限不清，税种归属不规范等问题，形成税种结构合理、收入规模适度、运行机构健全、科学规范的中央与地方税收体系。 3.建立规范的财政转移支付制度。财政体制的再分配功能，直接决定着体制调节力的强弱。由于我国地域广阔，各地社会经济发展不均衡，由此造成各行政区域财政能力出现差异。而国家又要求各地方政府提供的公共服务均质化、平准化。因此，建立一套科学、合理的财政纵向和横向均衡机制是建立和完善财政体制的内在要求。我国现行分税制财政体制中，同时并存着存量调节与增量调节两条转移支付系统。存量调节就是为了维护既得利益而设置的双向转移支付。自上而下的有税收返还、体制补助、结算补助等多种形式，自下而上的即地方上解。这一制度，一方面因为延续了旧体制的弊病，财力分配不科学、不合理；一方面，由于转移支付形式多样、不规范，实行分配的财力有限，难以发挥应有的作用。因此，规范的转移支付制度，要求逐步减少以至消除以“基数法”为依据的为维护既得利益的转移支付，过渡到按客观因素决定的标准收入和标准支出的转移支付制度。 目前，我国转移支付制度建设的目标应该有两个：一是调剂各个地区之间财政能力的差异，向横向均衡的水平靠近。二是针对具体情况，提高地方政府提供某种或某几种公共产品的能力。转移支付方式应主要采取均衡拨款转移支付和专项拨款转移支付。其中，均衡拨款转移支付应以公共服务能力的均等化为目标，以收入和支出为基础来确定资金的分配，对收入和支出要综合各方面的客观因素进行测算，并具有高度的公开性，从而有利于调动中央和地方两个积极性；专项拨款的管理要坚持分散和统一相结合的原则，资金分配应有事权作为依据，并且坚持公开、透明的原则。专项拨款方式的选择，应该有助于中央政府实现其既定的政策目标。
