完善我国财政转移支付制度的思考(2)
2017-08-06 02:13
导读：二、我国财政转移支付制度的评价——问题分析 过渡期转移支付办法立足于我国国情，在客观因素的选择和具体计算方法的确定方面，现实性、政策性较
二、我国财政转移支付制度的评价——问题分析 过渡期转移支付办法立足于我国国情，在客观因素的选择和具体计算方法的确定方面，现实性、政策性较明显，可操作性较强，比较、规范，首次采用计量经济学的方法，是我国财政体制改革的又一次突破，标志着我国财政工作决策进一步科学化、合理化。但是，与社会主义市场经济体制和全国各地社会经济协调均衡发展的要求相比，还有不小的差距，与国外规范、稳定、科学的财政转移支付制度比较差距更大。其主要问题是：
（一）中央对各地税收返还额的确定方法缺乏科学依据 税收返还是我国无条件财政转移支付的主要形式，为了保护各地区的既得利益，分税制改革方案中中央对地方的税收返还额按基数法确定，原体制的补助和上缴办法仍然保留（以过去某一年的收入和支出作为基数）。形成了一省（地）一率、一省（地）一额的非常不规范的转移支付制度；按“基数法”确定税收返还既不考虑各地区的收入能力和支出需要的客观差异，也缺乏比较合理的客观标准。鼓励了地方讨价还价行为，不能解决长期以来形成的各地区间财力的不均问题。
（二）转移支付形式不规范 在现行的财政转移支付体系中，除了少量的按均等化公式计算的转移支付外，绝大部分财政资金是采用税收返还、增量返还、体制补助、结算补助等形式分配的，基本上起不到均等化作用。各种转移支付形式的政策指向不明确，错综复杂，极不规范。
（三）转移支付随意性大 在分税制国家里，有条件拨款（专项补助）的范围一般都限定在具有明显的外溢性、需要两级或多级政府共同分摊其成本费用的某些基础性项目和公益事业项目内，专项补助资金的分配使用一般都有基础设施建设法规或单项事业发展法规作依据。与之相比，我国目前的专项拨款范围太宽，几乎覆盖了所有的预算支出科目，并且补助对象涉及到各行各业，到处“撒胡椒粉”；同时，不少专项资金的分配使用缺乏事权依据，亦无相应的基础设施建设法规和单项事业法规可依，费用分摊标准和专项资金在各地区之间的分配方法都缺乏严格的制度约束，随意性大，客观性差，难免出现资金使用的分散、浪费和低效率。
（四）转移支付调节功能微弱 我国目前的转移支付在促进地区间基本公共服务水平的均等化，对各地区的财政能力和财政需要之间的差距进行调整方面的功能作用非常有限：（1）从无条件转移支付着，中央政府对地方的税收返还和补助按“基数法”确定，不仅起不到调节地区间财政经济能力差距的作用，而且因“基数”中包含了旧体制的不合理因素，在逐年的滚动过程中，不合理因素还有扩大之势。并且，税收返还的使用权掌握在地方政府手里，即使它有不合理之处，中央政府也无法改变。（2）专项补助有相当大部分被用于救灾等特殊政策目标，宏观调控作用甚小。（3）在目前这种形式下，地方政府基本上处于简单的收入接收者地位，不能充分调动和发挥地方政府的积极性，无法有效地促进地方公共产品和服务的供应。
（五）转移支付力度不足 以1993年为基数的税收返还方式，由于“保存量，调增量”，加之省以下财政体制不规范，使得横向调节力度不够，不利于缩小业已存在的地区差距。表现在：（1）沿海与内地省份财政收入基数差距，将使两类地区差距拉大。（2）税收返还与“两税”增长率挂钩的本意难以实现。的分税制遵循的是增量累进原则，因此即使在一个地区增值税、消费税增长速度与全国平均增长速度相等的情况下，对地方税收返还比例也是递减的。由此可见，“基数法”的将是长远的，发达地区与落后地区的差距会随着各年返还额的变动而越拉越大。落后地区只有在发达地区有较高的增长速度，上交中央财政较多的情况下，中央财政通过转移支付手段支援内地，才有可能缩小与发达地区的差距。但自1995年启动的以均等化为目标的过渡期转移支付制度，因中央财力的限制，调节力度也很有限，1995年中央从增量财力中只能拿出20亿元，1996、1997年30亿元、1998年40亿元，对30多个省、市、区来说可谓杯水车薪。以上事实足以表明，若不改变各地区在原包干体制下形成的不合理的存量财力差距和专款分配办法，仅靠有限的中央增量财力在地区间的二次分配，不能缩小地区间财力差距，这与国家实施西部大开发战略，存在尖锐的矛盾。
