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浅议新形势下中国财政支农政策选择

2017-08-06 01:35 摘　要：随着积极财政政策的转型和公共财政政策框架的逐步建立，财政支农工作面临着新的机遇与挑战。针对中国现行财政支农工作中存在的主要，借鉴国外财政支农的成功经验，对完善中国的财政支农工作提出了对策建议。　　1　中国现行财政支农工作的主要问题　　1 1　财政支农资金投入不足，不符合相关政策法规的要求　　改革以来，尽管财政支农总量有所提高，但农业投入特别是公共物品的投入不足，是制约中国农业的重要因素。国家财政农业投入的增长幅度大大低于国家财政收入的增长幅度，1978年、2000年的国家财政收入分别为1132.26亿元、13395.23亿元，增长了10.8倍，而国家同期财政农业投入分别为150.0亿元，1237.5亿元，只增长了7.2倍，财政收入增幅是财政农业投入增幅的1.5倍。从总量上看，国家财政农业投入不符合《农业法》中关于“每年用于农业的支出不得低于经常性财政收入增长”的要求。加入WTO后，中国农业面对的是竞争日益激烈的国际市场，按照WTO《农业协议》，中国农业综合支持率可以达到农业生产总值的8.5%，而仅为3.3%，“绿箱”政策12项支出（其中10项农业补贴）中中国有6项空白。因此，财政农业投入的上升空间还很大。　　1 2　财政支农结构不尽合理，不利于农业的可持续发展　　由于农业比较利益低，各级政府更偏重于将财政资源投向投资见效快、易出政绩的“硬性”公共产品，而不愿投向期限长、具有战略意义的“软性”公共产品。在财政支农资金结构中，用于生产性的支出比重下降，而用于各项事业费的比重上升，且在农业事业费比重上升的同时，其内部分配结构不合理。人员机构经费增长较快，业务经费增长缓慢，农业事业的发展面临资金的困扰。财政对基础的保障能力明显不足。国民的基础教育是纯粹的公共产品，是国家财政应首先保障的支出，但是，财政对农村基础教育的投入明显不足。以1998年为例，农村义务教育的学生达到1.23亿人，占当年全国义务教育学生总数的65%，但农村基础教育的投入仅占全国基础教育投入的56%.农村基础教育的人均经费低于全国平均水平18个百分点。在投入渠道上，来自国家财政预算内的投入仅占农村义务教育投入总量的34%，66%的教育投入是靠集资、收取学费和捐款解决的。　　1 3　财政支农方式不合理，政策工具缺乏灵活性　　财政支农方式不合理突出表现在农业补贴过多地用于流通环节。1996～2000年，每年用于粮、棉、油、糖流通的补贴在300亿～800亿元，占农业支持总量的30%左右，占国家政策性补贴支出的70%左右，年均增幅为27.16%.然而，如此巨额的补贴主要都是补在流通环节，补在价格上。根据财政部农业司有关专家分析：国家通过对粮食流通的补贴方式来间接补贴农民，国家需要耗费7元钱才使农民得到1元钱，对农民增收的贡献太小。　　1 4　财政支农管理体制不完善，资金使用效果不明显　　现行财政支农资金管理体制不完善，涉农部门多，条块分割较为严重，导致资金使用分散，实施效益不理想。从1997年到2000年的4a时间里，财政对农业生产性投入以每年7%的速度递增，而同期限的农民收入增长速度由1997年的4.6%分别下降为4.3%、3.8%、2.5%.　　2　国外财政支农政策的经验及启示　　2 1　巨额的财政投入对国家的农业生产起到明显的支持作用　　从发展的角度分析，伴随一国由传统农业社会向社会的转变，各国政府普遍实施农业保护和农业支持政策。如美国、英国、加拿大、澳大利亚等农业发达国家，政府对农业提供的财政支持相当于农业本身GDP的25%以上；日本、以色列等国农业财政支出相当于农业GDP的45%～95%；即使像印度这样的发展中国家，国家财政支农支出也相当于农业GDP的10%.在20世纪，日本于50年代末60年代初实行农产品保护政策，韩国也于60年代末开始实施农业保护政策。中国进入90年代以后，经济发展水平已大致相当于日、韩经济转型时期的水平，因此有必要实施农业保护政策。　　2 2　高度重视农业进步，促进农业的可持续　　发达国家科技在农业增长中的贡献份额较大，农业增长的科技贡献率为70%～80%，农业科技转化率达到80%～85%.农业科技水平比发达国家落后15～20a，农业科技成果的转化率只有30%～40%，在农业增长中的贡献率只有30%左右。如果中国的农业科技储备增加，成果转化率提高，那么对于中国这样一个人多地少的农业大国而言，农业潜力将会得到进一步的释放。　　2 3　注重财政补贴的运用，提高农业补贴水平　　财政补贴作为一种有效的调节手段，对促进农业经济的发展具有积极的作用。据统计，经济合作组织成员国2001年的农业补贴为3000亿美元以上，政府对农业的支持占农户收入的比重达31%.其中，美国、加拿大、墨西哥为20%左右，欧盟为35%，日本、挪威、瑞士、韩国等高达60%以上。美国准备继续加大对农产品支持计划的资助力度，拟在今后10a内增加资金490亿美元，增幅高达63%.日本则规定，凡是农民集体和公共团体购买农用机械和设施所需费用，30%～40%由政府补助金承担。　　2 4　多种财政支农政策工具协调使用　　美国除了采用常规的农业直接补贴、价格支持、税收减免、优惠税率、出口补贴等微观政策工具扶持农业发展外，还非常重视财政投融资工具的使用，如联邦财政拨款建立政策性的机构或资助其它农业信贷机构。欧盟共同农业政策工具主要包括农业基础价格补贴、农产品的价格支持、农业经营者的收入补贴、出口补贴、税收减免等支持措施。随着改革进程的深化和可持续发展意识的增强，有些财政支农措施已经开始同环境保护、生态平衡、产品质量控制等要求挂钩。