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论税制改革原则与实施路径(2)

2017-08-08 01:51 　　二、形势判断与税制评价　　当社会经济环境发生重大或根本性变化时，税制改革就是必要的。税制改革必须遵循税制优化的基本原则，必须把握税制的适时性、适应性、完整性和严密性。随着我国计划经济向市场经济的转变，以及加入世界贸易组织，体制和经济条件的变化非常大，加上制度资源的缺乏和经验不足，以前建立的税收制度已显露弊端。　　我国现行税制是1994年税制改革后形成的。当时税制设计的基本思路是：1.配合改革开放，促使计划经济向市场经济体制的过渡，培育市场并强化其机制，逐步构建“效率优先、兼顾公平”原则下的分配框架，刺激经济增长。2.促进经济规模的扩张，形成经济的全面发展，在遏制需求膨胀的基础上努力改变经济“短缺”状况。3.在承认地方既得利益的前提下，提高中央政府的收入水平和宏观调控能力。　　1994年确立的税制已历经近10年，基本上达到了既定目标，也已经完成了它的使命。随着形势，1994年税制框架已不能适应变化了的环境。这是因为：　　（一）国情变迁　　首先，市场经济体制逐步取代计划经济体制，市场机制已基本确立，经济转型进入最重要的阶段。与此同时，也出现了一些新的经济现象，如居民收入差距拉大等。其次，为适应WTO的“游戏规则”以及经济全球化，必须运用市场机制等手段包括税收手段来吸引和获取世界性资源，以促进我国的经济发展。再次，高新技术产业对经济增长越来越显现出强大的带动作用。加强技术创新、发展高、实现产业化，不仅是优化我国产业结构、促进经济增长的重要途径，也是增强我国综合国力的必由之路。因此，有悖市场机制与竞争机制的现行税收制度已难适宜新的形势要求，应代之以规范市场机制及平等竞争机制的运行、提高市场效率的新的税收制度。显然，规范收入分配、缩小收入差距、扶持高新技术产业的发展、优化产业结构，都是提高市场效率所必需的。　　（二）市场变迁　　“短缺”局面已为需求不足、通货紧缩所替代，“短缺”时期形成的税制对经济的调节显得无能为力，也与世界性减税趋势相背离。现行税制过度重视税收的财政功能，未能把税收的社会经济调节功能放在应有的位置。由于税制过度强化了收入功能而缺乏应变性，为了特定的社会经济目的不得不采用非规范的应时性税收政策（如税收优惠政策的过度使用和税收政策频繁地调整、修补），双主体税制未形成实际效果，更削弱了税收的调节功能。近年来为了配合积极财政政策的实施，现行税制更是被撕扯得疮孔丛生、又被缝补得补丁层层。比如，应当及时调整的消费税，却为了要保证收入而未得到及时调整。因此，扩大需求，刺激消费、投资和外贸以拉动经济增长，应成为下一阶段税收政策的主旨之一。　　（三）税制时弊　　1.税种配置不能互补形成完整性，重复征税和税源遗漏同时存在。流转税中增值税与营业税并列，在征税范围上存在交叉和重叠，界限不清；所得税中所得税和个人所得税不能区分法人与个人所得而存在重复征税；许多税种未能及时立制开征，如遗产税和赠与税、环境保护税、社会保障税等，导致税源遗漏。　　2.税收法规的严密性不足。主要表现在：增值税因税制要素配置不当而未能形成有效的内控机制；所得税制更是受到多重原则甚至非税收原则（如保护国有资产不流失）主导，不仅企业所得税内外两套税制未能统一、税制结构不合理，而且纳税人界定不明确、税基不规范、特别是混乱的税收优惠使税制繁琐零乱缺乏严密性；其他税种如房地产方面的税制也同样缺乏统一和规范，损失了公平和效率。　　3.税收管理体制不规范。1994年建立的分税制，主旨在于提高中央的收入比重，而且是在承认地方既得利益的基础上进行的。这导致税权的划分未能充分体现税收的公平和效率原则，也没有理顺各级政府间的财政分配关系。由此引发了政府间的税收竞争，竞争使得政府收入渠道混乱，形成了以“费”挤税、甚至“费”大于税的局面。不仅地区间政府财力差距拉大、苦乐不均，而且宏观税费负担居高不下 ，超越了经济的承受能力，制约着经济的发展和区域间均衡增长，税收的公平和效率原则失去作用。从现行税制的缺陷看，税制改革不仅要合理配置税种、税制要素，规范税收管理体制，而且应该从整体上进行税制改革，即全面地进行税费改革。