我国农村公共财政制度研究(2)
2017-08-10 06:24
导读：（四）建立完善全面的转移支付制度 1994年的“分税制”改革，虽然明确划分了地方税，并充实了地方税种，扩大了地方的税收收入，但在目前的地方税体
（四）建立完善全面的转移支付制度 1994年的“分税制”改革，虽然明确划分了地方税，并充实了地方税种，扩大了地方的税收收入，但在目前的地方税体系中，除了增值税、营业税所占地方税收比重超过20%、工商税大约保持在15%以外，其他主要税种所占地方税比重都低于10%.至于县乡政府主体则税种不足、零星税种多。在分税制下，各级地方政府为了保障各自的财政收入，保证支出的需要，不得不采取层层下压的办法，尽可能多地从下级财政抽取资金，这就势必造成作为最基层一级财政的乡镇预算内财政可支配收入的减少。 同时，分税制改革在制度设计上只解决了中央和地方财政收入的划分，而与财政支出密切相关的事权并未得到合理划分，中央和地方政府及地方各级政府之间的管理体制仍较混乱，造成事权与财权的分离。结果，乡镇财政在收入减少的情况下，还要维持繁杂而庞大的开支项目，这无疑使乡镇财政雪上加霜。税费改革以来，中央财政加大了转移支付的规模，2003年达到了305亿元，2004年再增加219亿元，这在一定程度上减轻了基层财政减收的压力。现实要求是，进一步加快完善财政转移支付制度的进程，以解决农村特别是中西部地区农村公共开支严重不足的。
（五）改革当前的农村义务财政体制 义务教育关系到整个民族的基本文化素质，是每个国民必须接受的教育。初等教育的收益率（包括个人收益率、收益率）在各级教育中都是最高的，基本上属于“公共品”，普及义务教育主要是政府的责任。无论是发达国家，还是家，都是由中央和地方政府负担初等教育的全部或主要费用，特别是中央和省级政府往往承担了更大的责任。例如，在日本（1980年），国家承担了初等中等教育经费的25.4%，县级政府（相当于我国的省）承担了67.8%；美国（1979年）联邦政府承担了8.5%，州政府承担了40.1%；德国（1978年）联邦政府承担了0.3%，州政府承担了74.2%.可见，越是在化目标上雄心勃勃的国家，教育经费在政府预算中所占的比例越大。 从农村基础教育的投入体制看，我国这些年来走的是一条与其他国家现代化经验完全不同的路子。1985年，《中共中央关于教育体制改革的决定》根据当时情况，确立了义务教育实行“地方负责，分级管理”的体制。之后，在《义务教育法》和《中国教育改革与发展纲要》中又进一步予以明确和完善。应当承认，现行的农村义务教育办学和管理体制，曾极大地调动了各级政府的办学积极性，在我国农村义务教育的普及过程中确实发挥了积极的作用。但应看到的是，在现行体制下，中央和省级政府在发展农村义务教育方面没能承担起主要责任，实际上乡镇财政和农民群众承担了主要责任，这使农民负担过重，同时相当多地区的乡镇财政也难以支撑，以致严重了农村义务教育的进一步发展。 从城乡教育财政支出情况的对比来看，实际上农村现在是农民自己在办教育，农村中
小学教育的经费主要还是由农民承担，普及九年制义务教育的各项指标城乡还有很大差距。2002年全社会的各项教育投资是5800多亿元，其中用在城市的占77%，用在农村的只有23%，而在我国接受义务教育的孩子中，70%在农村。显然，这样一种财政支出结构十分不合理。因此，当务之急要和解决的是如何理顺各级政府教育投入关系，建立中央、省、市县各级财政共同分担义务教育责任的财政体制。
（六）改革农村公共卫生投入与管理制度 从公共卫生的角度来看，农村医疗条件很差，农民缺医少药、看不起病的现象非常突出。2004年，国务院发展研究中心农村部对地域涉及25个省市的114个县的118个村中的1000多个农户的调查显示，农村妇女住院分娩率和农民患病就诊率依然较低：2003年32%的婴儿在家出生，其中西部高达41.6%；过去3年中死亡人口中有78.6%在家病故；在医生建议住院的情况下，43%的农民病患者不愿意住院，而其中的83%又是因为上的原因所致。 现实状况是，农村公共卫生水平与城市的差距比城乡收入的差距更大。从公共卫生的财政支出来看，国家财政去年用于医疗卫生的开支380多亿元，其中用在乡镇卫生院的还不到60亿元，只占15.5%，也就是说，财政开支的医疗卫生经费用在城里的是84.5%.所以，如何优化和改革农村公共卫生管理体制，如何完善农村公共卫生的财政体制值得认真研究，这是关系到当前农村经济社会协调发展的又一个重要方面。 十六大、十六届三中和四中全会，不仅明确了全面建设小康社会的目标，而且提出了统筹城乡发展的重要方略，特别是最近胡锦涛总书记系统和阐述了具有普遍性的“两个趋向”，即在化发展初期，农村支持城市、农业为工业提供积累是一个普遍趋向；而当工业化发展到一定阶段之后，工业反哺农业、城市带动农村也是经济发展的普遍趋向。目前，我国已经进入工业化和城市化快速发展时期，综合国力已经达到一个新的台阶，人均GDP也超过了1000美元，据此，中央已经作出重要判断，我国经济发展已经到了一个新的转折点，国民经济发展已经进入了一个新阶段。顺应这一发展规律，更加主动和自觉地调整国民收入分配结构，让公共财政的阳光普照农村理应成为我们政府工作的重要原则。可以预期，我国农村的公共财政制度将会更快地完善，农业与农村经济社会的发展也会更快地步入一个良性发展的大好时期。
