财政在国有企业重组中的职能探讨(2)
2017-08-11 01:07
导读：二、财政该做什么：用双元财政支持国企重组 财政在国有企业重组与提高竞争力过程中需要理清四个： 第一，确定财政干预国有企业重组的有效范围，强
二、财政该做什么：用双元财政支持国企重组 财政在国有企业重组与提高竞争力过程中需要理清四个： 第一，确定财政干预国有企业重组的有效范围，强化财政基础。 这个问题的实质是如何处理我国社会主义市场经济下公共财政与国有资产财政的双元财政关系。社会主义市场经济一方面要求财政提供非盈利性的公共产品服务，它是为整个市场而不是仅为某种经济提供服务的分配关系；另一方面，在国有经济占主导地位的经济体制下，要求财政以国有资产所有者的身份参与分配活动，其范围只限于国有经济内部。公共财政与国有资产财政之间有明确的资源分配界限，而且，后者也有自己的经营与分配范围。一般来说，范围界定要坚持两点：一是直接影响国家经济命脉的重要行业，国有资产财政通过不同途径控制或管理；二是除此之外，凡是市场能够按照盈利进行资源配置的，交由市场配置。 从我国目前财政活动来看，公共财政与国有资产财政的资源分配对象是同一的，界定不明确。具有市场竞争性的国有资产财政经营收入（或亏损）没有明确地界定出来，两者在收入与支出方面具有“混同性”或“同源性”。国有资产财政、特别是地方国有资产财政的分配活动范围也界定不清，遍及经济各行业的方方面面，涉入范围明显过宽。很多行业及其企业本来完全可以由市场机制决定其起落兴衰，由市场发挥其调节的作用，财政不应涉足。但恰恰相反，地方政府为了短期政绩或出于地方
就业与财政收入的考虑，往往通过财政对这些项目提供不同程度的资本金，或对这些项目的生产经营提供多种形式的税收优惠政策加以扶持。这种小规模的生产经营活动，缺乏规模经济，生产效率低下，成本高居不下，企业亏损局面不能得到有效扭转，严重地弱化了国有资产财政的基础。由于国有资产财政与公共财政具有“混同性”，因此，国有资产财政就有可能挤占公共财政。这样，公共财政基础被弱化是必然的。要明白一个事实，无论是从税收角度，还是从国债发行角度分析，各级政府财政收入要有大幅度增长是比较艰难的，财力要受到限制。所以，如果国有资产财政，特别是地方国有资产财政的活动范围不能有效收缩，解决国有企业重组面临的现实问题就会失去财政基础。 第二，财政支持国有重组，要把公共财政与国有资产财政结合起来。 公共财政要做的只在于市场失效领域，即市场不能解决的。国有企业重组面临的问题中，市场不能解决或提供的公共产品主要是面向全、面向各阶层、面向多种所有制形式的社会保障，它是公共财政职能的范畴。 然而，如前所述，国有企业的过度债务和技术设备落后是国有企业重组无法提高竞争力的两个重要原因。过度负债实际上是计划应该由国家拨付给企业而未实现的属于国有企业的资本金部分。这些企业实际上是履行了计划经济时代政府的部分社会职能，以致于自身积累很少，难以自行解决遗留的债务。国有企业的技术设备落后，又恰恰是国有资产财政在资源分配时范围过广，对企业技术设备更新投入不足所造成的。自身积累的有限性决定了国有企业难以通过自我力量来解决这两个问题，这就必然需要通过调整国有资产财政的相关职能来加以完成。 第三，强化中央财政职能，健全地方财政职能，有效缓解地方政府对国有企业重组的过度干预。 从1994年分税制财政体制改革以来，中央财政的地位有所提高但还需继续提高。亚洲危机的爆发，致使我国宏观经济疲软，中央财政又必须承担增发国债、拉动社会总需求这一重任。然而，中央财政收入在现实中受到了多方面的制约，使其对解决重点企业债务、社会保障体系等重大问题力不从心。如果将这样一种本应属于中央财政的“事权”交给了地方政府，那么为了地方利益，地方各级政府就必然会对财政资源互相挖挤，使得政府预算的正常市场约束日益弱化。而且，中央财政与地方财政职能不清，将会直接导致公共财政与国有资产财政的界限趋于消失，即“财权”与“事权”划分不清。“事权”划分不清容易产生推诿，该做的事互相推托，使公共财政失效：“财权”划分不清就会导致互相争夺财源，不应该搞的项目又出现重复建设。国有资产财政也就越位了。所以说，大力加强中央财政在国企重组中的职能，进一步理顺中央和地方的财政分配关系，通过健全地方财政职能来解决地方对国企重组的过度干预问题，是分清公共财政与国有资产财政二者之间的界限，从而有效发挥国有资产财政在解决国企重组中若干重大问题的必然选择。 第四，财政在国有企业重组中发挥职能的重要途径在于：既要重视公共财政的建设，又要重视国有资产财政的调整。 1.调整现行中央与地方的财税分配体制以及具有歧视性的税收政策，强化中央财政的公共财政职能。首先，要提高中央级财政收入。无论是中央级国有企业还是地方国有企业，大部分税种应设置为中央与地方共享税，并适当提高中央的比例，提高中央财政收入，这部分中央级增量收入纳入公共财政范畴，充用社会保障基金。提高中央财政收入的作用还在于淡化地方政府对地方利益的过分追求倾向，在一定程度上可以消除国有企业重组面临的行政障碍。其次，调整歧视性税收政策。现行的财税政策重视新产品产销的优惠，而忽视研发投入的优惠；重视高新技术产业化的优惠，忽视传统产业向高新技术产业转变的优惠；同一政策在部门之间、地区之间有较大差别，运用起来极不规范，不利于国有企业重组公平性，这种歧视性税收政策需要纠正。再次，由国家统一开征社会保障税，填补社会保障基金的缺口，应该是当前一个急需出台的政策。 2.发挥国有资产财政的作用，加速国有企业的“债转股”进程。国家财政可以先发行专门用于“债转股”的国债，筹集财政资金，收购银行债权（只限于国有企业资本金部分），然后通过资本市场转让这些国有股权。这种能够起到三重作用：一是解决了固有企业历史遗留下来的债务问题，从而消除了国有企业重组过程中的债务障碍；二是国有股权的转让，使国有经济从生产性领域中逐步退出，调整并收缩国有资产财政履行职能的范围。同时还可以利用获得的一部分国有股权转让收入，集中用于重点企业的技术改造，促进国企技术设备的升级换代；三是国有股权的转让必然有利于解决国有股东“一股独大”的种种弊端，从而有利于国企法人治理结构的改革和完善。 3.加强国有资产财政调整对产业结构的引导功能。通过财政政策的作用，让严重依赖银行贷款来维持生产，产品积压严重的国有企业逐步停产，把这一部分国有资产进行拍卖或租赁。拍卖取得的收入既可以用来偿还银行债务，也可以用于企业的技术设备改造。租赁所取得的收入可以用于建立专门的国有企业技术改造基金，中央和地方再各自补充一部分，这样就在资金上满足国有企业的技术改造要求，从而促进国企重组改革的顺利进行。 4.改革国有资产财政管理体制。目前国有资产财政对国有资产的管理主要实行分级管理，但是没有体现资源流动性原则和受益原则，不符合企业重组对资产流动性的要求。根据这两个原则可以考虑，凡是资源能够在全国流动的就应该由中央财政统一管理，否则就归地方财政管理。这样一来，国有企业重组所带来的存量资源跨地区和跨行业流动成为可能，重组的地域限制也就被打破了，从而可以有力地促进国有企业竞争力的提高。
