俄罗斯中央与地方政府间财政关系研究(3)
2017-08-11 06:36
导读：（二）实行财政转移支付制度 在俄罗斯独立后的最初几年，财政体制和政府间财政关系改革的重点之一，是解决中央与地方政府间的税收划分或税收分享
（二）实行财政转移支付制度 在俄罗斯独立后的最初几年，财政体制和政府间财政关系改革的重点之一，是解决中央与地方政府间的税收划分或税收分享问题。至于政府间的财政转移支付制度，没有受到应有的重视，因而其在俄财政体制中发挥的作用十分有限。即使联邦政府向地区级政府提供一定数量的财政援助，其规模和分配方向均带有随意性，即缺少转移支付的法律基础和制度保证。自1994年起，俄罗斯对财政援助制度不断进行调整，以“拉平各地区的预算条件”。为此，将需要财政援助的地区划分为接受“一般援助”的地区和接受“特别援助”的地区，并确定两类地区所需的两种规模不同的财政援助数额。在此基础上，中央政府对财政收入低于平均水平的地区按所划定的标准提供“一般援助”或“特别援助”，以使各受援地区的财政收入水平与俄全国的平均水平接近。有资料显示，1994年，为实行财政转移支付制度，筹措财政援助资金，俄联邦中央政府将来自增值税分享收入的16%用于建立财政援助基金。用这笔资金和来自其他渠道的资金向58个地区级政府提供了“一般援助”，另对23个地区级政府提供了“特别援助”。1995年，用于建立财政援助基金的资金已占联邦中央政府增值税分享收入的27%，约相当于增值税收入总额的20%（伯德等，2001，中译本）。尽管如此，当时用于转移支付的财政援助基金仍远远不能满足需要。而且，这种转移支付制度对各受援地区的经济发展和各级地方政府的经济行为产生的刺激作用，远不像联邦中央政府所期待的那样明显。 为扭转不利局面，俄政府于1998年7月30日通过了关于1999-2001年预算之间关系改革构想的第860号决议。该决议规定要改变对联邦主体财政援助资金的分配，拉平各地区的财政资金保证条件，执行各联邦主体在联邦财政面前的平等原则，并在各地区实行合理的财政政策。与此相适应，俄罗斯开始调整各级财政之间的收支划分，减少地区财政和地方财政的债务，试图消除中央和地区之间在税收及财政关系方面存在的随意性以及“个别问题个别处理”的不正常现象。此后，俄政府2001年8月15日的第584号决议又批准了至2005年的预算联邦制发展纲要。该纲要的主旨是保证地区财政和地方财政收入来源的稳定，明确划分各级财政的支出和收入权限，对用于各地区的财政援助资金实行新的分配办法，保证地区和地方政府的财政独立性和责任，支持地区的经济发展。俄罗斯在编制2001年联邦预算时，就采用了1999-2001年预算之间关系改革构想提出的对联邦主体财政援助资金的分配方法。 应当指出，直到目前，俄罗斯财政转移支付制度本身以及转移支付的核算方法仍是不完善的。相当一部分财政援助资金未经预算批准就进行分配。虽然自1999年实行财政转移支付的新机制和新方法后出现了某些积极的变化，但有专家认为，新方法也存在一定的缺陷，包括：（1）预算调节的范围过大；（2）对联邦主体的同一预算需要多渠道拨款；（3）在政府间财政关系上依然存在着“个别问题个别处理”的情况；（4）对地区的财政支持缺乏明确的目的性；（5）确定财政转移支付的过程与进行的改革缺乏相互联系等（古谢夫等，2001）。虽然俄政府通过的1999-2001年预算之间关系改革构想试图解决这些矛盾，而且强调不能把财政之间的关系仅仅理解为是来自联邦政府的财政援助，但上述问题和矛盾并未得以消除。不仅如此，由于联邦政府每年都改变提给地方财政的联邦调节税提成定额，因而无法保证划归地方的联邦调节税基础定额的稳定。
三、中央与地方政府间财政关系的完善与发展趋势 《至2005年俄罗斯联邦预算联邦制发展纲要》指出：“俄罗斯形成的预算之间关系体系，虽然在90年代进行了改革，但仍不符合预算联邦制的基本原则，不符合国家长期发展战略的要求”。该发展纲要指出了俄罗斯中央与地方政府间现行财政关系体系的主要缺陷：（1）由联邦中央政府各类法规严格规定的联邦主体和地方政府的税收预算权限极其有限；（2）地区财政和地方财政负担过重，联邦中央政府往往让其承担过重的责任和义务，但又不提供相应的拨款来源做保证；（3）对地区财政和地方财政基本支出部分的集中性规定过于严格；（4）依靠联邦税收提成而形成的地区财政收入比重过高；（5）地区财政和地方财政过分依赖于每年规定的联邦税收分割比例；（6）地区财政和地方财政的透明度不够；（7）没有从法律上明确固定拉平预算条件的方法。这些问题导致财政资金的无效使用，加大了各地区间的比例失调，加剧社会和紧张局势（阿利穆尔扎耶夫等，2001）。 我们认为，上述问题的症结，一是各级政府之间的支出权限缺乏明确划分，这在中央与地区之间以及地区级政府与其下属的地方政府之间均不同程度地存在。二是联邦中央财政的转移支付没有发挥应有的作用，从而使各地区之间的社会经济差距继续拉大。三是联邦中央财政与地区财政之间的收入分配问题没有得到很好解决；四是没有根本解决地区财政与地方财政之间的相互关系问题。联邦主体与地方之间的财政关系实际上完全由联邦主体的法规决定并进行调节，联邦中央政府法规的作用反而很小。正是由于以上诸多问题的存在，《至2005年俄罗斯联邦预算联邦制发展纲要》提出，必须在俄罗斯中期发展总战略目标内，开始新一轮的政府间财政关系体系的改革。 实际上，近几年来，俄罗斯许多专家学者对中央与地方政府间财政关系及其改革进行了大量。许多专家学者主张，在俄罗斯的情况下，必须坚持中央政府对税收的集权管理，一切税收立法和规定均由中央政府制定。他们认为，中央和地方政府在税收立法和税收管理方面各自完全独立的彻底分税制，并不适合俄罗斯。在税收政策问题上赋予地方政府更大的权利目前尚不合时宜。因为：第一，在向市场过渡的经济转轨时期，必须将经济的杠杆重要集中在联邦中央政府手中。在俄罗斯现实条件下，各级地方政府在税收领域的很大独立性必然会破坏全国范围内经济政策的统一。第二，绝大部分地方政府尚不善于正确利用为它们提供的独立经济权限。在经济转轨时期，中央政府应循序渐进地使地方政府适应新的经济条件。第三，地方政府试图在税收政策上最大限度地考虑本地的具体特点和特殊性，这样容易使它们为满足地方利益而牺牲国家利益。第四，从维护俄罗斯国家体制，保障国家安全的角度出发，也应该限制地方政府的税收独立性。国家必须将足够的财力集中在自己手里。只有这样，联邦中央政府才能握有管理国家经济的主动权。前苏联和俄罗斯的教训都证明，搞地方分裂一般都首先从要求经济上更大的独立性开始；然后逐渐减少国家财政的提成；接下来便将全部税收纳入自己的地方财政，只把固定款项提成给国家财政；再后来就连这些提成款项也以种种借口缩减并很快被地方政府全部截留。因此，从保护俄罗斯的国家整体利益出发，在税收领域向地方政府提供较大的权限是不适宜的（莱温，1997）。 诚然，以上只是一家之言或是一部分专家学者有代表性的观点。而据我们对所掌握资料的综合，俄罗斯今后对中央与地方政府间财政关系的调整和改革将以预算联邦制为基础进行，其基本趋势和方向主要有以下几个方面： 第一，调整预算结构，达到财政体制的真正分权化。目前，俄罗斯联邦联合预算税收收入的近一半，以及约60%的非利息支出均集中于地区和地方预算。从这两个数字看，俄罗斯财政体制的分权化程度似乎已经很高。但如上所述，由于地方政府要承担大量不给拨款的“联邦政府委托项目”和其他摊派任务，而地方财政收入除一些地方税费外主要来自于联邦税收提成和财政援助资金，收入的总规模有限，因而地方财政收入与支出之间往往出现很大的不平衡。财政体制的分权化程度也因此而大打折扣。因此，重新调整预算结构，真正实现财政体制的分权化，是今后俄罗斯调整和改革中央与地方政府间财政关系的首要任务之一。俄罗斯有关专家也指出，俄目前实施的预算纲领以及现行预算结构不能保证联邦中央与预算过程的所有参加者利益的结合，不能保证他们相互权力和责任的统一。因此，应当将改革预算体制的重点集中在预算体制的分权化原则上，以便使地区和地方政府最大限度地充分利用本地区现有的税收潜力（古谢夫等，2001）。 调整预算结构和实现财政体制分权化，“首先要求在区域划分的基础上形成能够实现居民地方自治权的这样一种权利、资源和义务分配体制。……必须保证完成国家对居民的义务，并实质性地扩大归地方政权机关管辖的范围。……为此，至2005年的预算联邦制发展纲要建议将地方自治划分为两个层次：与地区的区域行政区划相一致的大城市和大区一级；更低层次的市镇（马克西莫娃，2001）”。诚然，通过调整预算结构真正扩大地方自治权并实现财政体制的分权化，并不意味着目前就要大大削弱联邦中央财政。恰恰相反，就俄罗斯情况而言，在扩大地方自治权的同时，短期内甚至还可能会增加联邦财政的相对规模。这是因为：一方面，目前由地方财政承担的相当大的一部分居民保障支出，可能改由联邦财政承担并进行更有效管理；另一方面，既然地区财政和地方财政承担没有拨款来源做保证的各种义务尤其是“联邦政府委托项目”，是造成各级地方财政收支长期不平衡的重要原因，那么缩减或者是将这类委托项目的财政责任转给联邦中央，会有利于这些项目的优化，但同时也会增加联邦财政支出。当然，从长远看，随着俄罗斯中央与地方政府间财政关系调整和改革的深入，如果保证地方财政独立性和财政责任的机制真正得以建立，各地区发展不平衡的差距缩小，俄联合预算中地方预算所占的比重会不断增加，而联邦预算的比重则会逐渐下降。这是一个总的发展趋势。 第二，完善和改进财政支出权限的划分。多年来，财政支出权限划分上存在的缺陷一直是困扰俄罗斯中央与地方政府间财政关系的一个“痛点”，因而关于财政支出权限划分问题的争论也一直没有停止过。鉴于此，《至2005年俄罗斯联邦预算联邦制发展纲要》规定，应当将“支出权限”这一概念以形式明确固定下来，并在兼顾地区协调一致性、考虑外部效应、地区差别和规模效益等原则的基础上，确定各级财政支出拨款的总方向。俄许多政府官员和专家学者也极力主张扩大地方政府的财政支出权限。他们认为，一方面要将中央与地方政府的所谓“共同”支出范围缩减到最低限度，另一方面又必须详细地划分中央与地方财政之间的支出责任。为此，应当对已经生效的预算法典做相应的修改，包括：不仅要明确划分各财政级次之间的支出责任和范围，而且要保证地方政府独立确定地方性支出的规模、结构和拨款方式的权限（拉夫罗夫等，2001；赫里斯坚科，2000）。 在财政支出权限和责任的划分问题上，俄有关方面以及专家学者达成的另一个基本共识，是今后必须采取有力措施，使地方财政摆脱没有拨款来源做保证的“联邦政府委托项目”的沉重负担。禁止以任何法律和法规等形式向地方财政摊派超过其权限范围的追加支出。对用于居民
社会保障支出的联邦委托项目，可以采取两个方案：一是由联邦财政直接拨款；二是由联邦财政向地方财政提供专项补助金。第二个方案虽然能够调动地方积极性并发挥地方的优势，但最主要的问题是容易导致地方财政竭力从中央得到更多的专项补助金，为地方攫取经济利益。实践也证明，第二个方案弊端较多。因此，第一个方案应是今后俄罗斯完善财政支出权限划分的首选。此外，普京在2001年总统预算咨文中还提出，2002年和以后几年俄将继续缩减提供给联邦主体用于实施联邦社会法律的专项财政援助，并免除地方财政承担的对联邦组织和机构的拨款义务。 第三，进一步界定并划分税收权限和收入来源。俄罗斯预算法典虽然确定了地方财政的独立性原则，明确了地方政府在形成收入和实现支出方面的权力，但并没有详细规定地方财政自有收入的具体名目以及自有收入规模和收入来源，从而保证地方财政自有收入达到能够满足最低社会需要的应有水平。更何况，大部分地方财政收入是依靠联邦和联邦主体的财政援助资金以及联邦与地区调节税税收提成形成的。在这种情况下，如果地方财政没有属于自己的真实的自有收入来源，就谈不上地方政府在解决地方问题上的任何独立权限。而且，为了能够得到财政援助资金，地方政府往往不得不按国家政权机关的指令或意图来改变自己解决地方问题的政策。再则，由于税法和预算法每年都要进行修改，导致经常削弱地方财政的收入基础甚至造成地方财政收入来源的丧失。为克服这些弊端，进一步界定并划分地方财政的税收权限和收入来源势在必行。 其一，根据普京在2001年总统预算咨文中提出的要求，今后必须保证地方财政收入来源的稳定性，主要保障措施，是将人收入税进款、总收入税、自然资源使用费，以及相当一部分利润税收入长期固定给地方财政。而从长远看，地方税费应当成为形成俄罗斯地方财政自有收入来源的基础。鉴于此，应当将那些能够保证地方政府有稳定地方财政收入的税收固定给地方财政，这对地方是有重要意义的。与此相关，俄罗斯许多专家学者建议要对税法典以及其他联邦税法进行修改和补充，以便对一系列税费做有利于地方财政的再分配。俄罗斯国家杜马地方自治问题委员会主席莫克雷（2001）建议，将税法典第一部分中列为联邦主体税的财产税、不动产税、总收入税，也归入地方税。土地税则应当全部列入地方财政。 其二，放弃长期以来一直实行的在各财政级次之间分割税收收入的原则，特别是不再将税收划分为自有税、固定税和调节税。所有的税收收入不再以固定税和调节税等形式分割给各级财政。最终达到联邦税收入全部纳入联邦财政；地方税收入全部归地区财政；地方税收入则完全列入地方财政，并将这些税收权限以法律形式固定下来。同时，在实质性扩大地方政府税收权限的条件下，将来按“一税一预算”的原则划分税收收入，并以此作为划分各级财政收入的终极目标。不仅如此，税收权限和收入来源将以注重稳定性、经济效益、税基的地区机动性、社会公正和财政责任等原则为基础，在各级财政之间进行明确划分。 第四，拉平预算条件。在2001年总统预算咨文中普京指出，应当着手建立有助于在地区实行经济和预算改革的财政机制，继续完善拉平预算条件的，并在法律上固定这种方法的基本原则。据分析，今后一个时期俄罗斯拉平各地区预算条件的主要方法，仍是通过建立财政援助基金的形式，由联邦中央财政向各联邦主体提供财政帮助。只不过是要从各地区的税收潜力出发，采取有利于拉平各地区预算保障条件的新的分配办法。而且，财政援助基金的形成和分配方法，将由联邦法规和国家中期财政计划加以确定。 第五，完善相关法律法规。俄专家学者一致认为，俄罗斯中央与地方政府间财政关系的巩固与发展必须建立在坚实的法律基础之上，应从法律上确保各地区和地方的自主权，明确划分它们的税收和支出权限。但实践证明，俄在这方面的法律法规并不健全。目前，俄罗斯已经通过的联邦法律包括：《俄罗斯联邦地方自治组织的总原则法》、《俄罗斯联邦地方自治的财政基础法》、《俄罗斯联邦预算法典》和《俄罗斯联邦税法典》等。今后还可能通过一些与完善中央与地方政府间财政关系有关的重要联邦法规，如《赋予地方自治机构以国家某些权限的总原则法》、《国家最低社会标准法》等（莫克雷，2001）。
