城市建设举债的理论基础(2)
2017-08-14 02:21
导读：首先把可以举债的城市基础设施分成公益性和经营性两类。公益性基础设施包括城市一般道路、桥梁、隧道、路灯、公共绿地和防洪排涝这些纯公共品以及
首先把可以举债的城市基础设施分成公益性和经营性两类。公益性基础设施包括城市一般道路、桥梁、隧道、路灯、公共绿地和防洪排涝这些纯公共品以及混合公共品中有小部分内部收益但外部收益显著的一部分城市基础设施，如给排水设施、园林、环境卫生等；经营性基础设施包括了其余的混合公共品，如自来水、燃气、集中供热、公交、地铁等，它们既有外部收益又有一定内部收益。
对于公益性基础设施，它们是为城市提供基本公共服务的公共设施，一般不能或者较难直接向服务对象收取费用，且和其他基础设施项目比起来投资规模相对不是很大，所以通常由政府拨款投资建设较为合适，主要是以财政拨款、城市维护建设税和少量的收费支持其建设。对于其中规模稍大的项目，也可以通过举债的方式进行，但债务本息也应由财政收入偿还。
经营性基础设施项目从技术上能够向服务对象收取费用，又具有一定的内部收益，可以通过经营创收，并且其产出一般易于界定，可以强制履行合同，采取竞争方式生产，因此在一定程度上可以通过市场的方式解决其运营和的资金。这里市场的方式是指政府利用预算安排和政策安排形成刺激，引导民营参与公共产品的生产，具体形式包括：政府与民营企业或国有经济组织签定生产合约、长期特许经营权、租赁承包、政府经济补贴和资助、政府参股等。通过市场提供一方面降低了政府的财政负担，一方面又能促进公共品和服务的质量。比如供水、燃气、供热、公交等，目前基本由市政公用企业提供，财政的压力已减轻不少，且随着市场化的推进，完全可以进一步按照公司法的要求，建立企业制度，完全按市场的方式运作。但是，由于经营性基础设施项目需要在其正常运转起来以后才可能产生收益，加上其固有的外部性，项目建设的初期投资基本还是须由政府解决。另一方面由于经营性基础设施项目的投资规模普遍比较庞大，有些大型、特大型项目的投资规模更是一般项目所不能比拟，仅靠财政资金支持难免十分吃力，所以在这些经营性基础设施项目上，举债比较必要和可行，这也应该是债务资金的主要使用方向。
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三、城市建设举债的重要途径——市政债券
我国《预算法》规定，地方政府不准发行政府债券，因此政府在搞城市建设时，不得不以各类公司、基金的名义或者各种集资、摊派等手段进行所谓的“多元化融资”（实际是变相举债），而这些融资借款项目的最终责任承担者都必然是地方财政，结果造成地方政府显性和隐性借债剧增、债务管理失控的局面。和这些变相举债相比，发行市政债券较容易控制发债规模和把握偿债能力，保持债务规模的稳定性，因此我国应该考虑借鉴西方国家经验，以发行市政债券的方式进行城市建设。
1．大背景的变化要求允许发行地方债券。《预算法》颁布之时，我国正处于短缺经济时期，供给不足、需求过旺是经济运行的主要倾向，地方政府只负责投资决策，不负责投资风险；预算软约束，热心于数量扩张，较少注意经济效益。在这种背景下，宏观经济政策的主要取向是控制、收缩，《预算法》不准地方政府发行债券也是当时宏观经济政策的一种反映。而到现在，我国的经济早已告别短缺，企业、银行的运行机制也发生了质的变化，预算正在硬化，因此宏观经济的主要取向也由控制需求转向刺激需求，经济大背景的变化要求对《预算法》作出修改，允许地方政府发行债券。
2．赋予地方政府举债权是分税制的必然。按照分税制的基本要求，地方各级预算经常性收入由本级的税收、服务性收费和中央（上级）补助组成，以上收入不能满足需要时，允许发行地方债券，用以弥补基础设施建设支出。举债权是规范的分税制下各级政府应有的财权之一。，我国已初步建立起划分事权、财权、税收权的分级财政体制，赋予地方政府举债权也属必然。
3．发行市政债券将有效推动城市建设。市政债券可以首先在大中城市发行，与企业和个人相比，城市是很好的负债主体，城市在全中的信誉，仅次于中央政府，优于大的企业集团。通过发债筹集城市建设资金，主动权操纵在城市政府手中，便于实施，很快就能筹集大量资金，不仅不加重企业和个人税费负担，而且能扩大
就业，增加建材、施工、市政设计等企业和个人的收入。同时，市政债券风险小，相对于储蓄来说又有免税的好处，因而又给市民提供了持有多样化、高质量资产的机会，起到繁荣城市经济的作用。一般来说，以负债经营城市，其财政盈余出现不会需要超过160年，在发行市政债券的推动下，城市基础设施逐步建成，将结束其建设期，进入年税费收入大于年建设支出的经济繁荣期，形成良性循环。
