论我国财政分权体制下的政府间税收竞争(2)
2017-08-14 04:45
导读：三、我国政府间税收竞争的经验分析 税收竞争通过税收立法、司法及行政性征管活动对经济资源及税收资源展开争夺，以提高本级政府（部门）控制的资
三、我国政府间税收竞争的经验分析 税收竞争通过税收立法、司法及行政性征管活动对经济资源及税收资源展开争夺，以提高本级政府（部门）控制的资源数量。在我国现有体制下，谁控制的资源多，谁就在经济发展中占有主动性（或优势）。税收立法竞争主要是通过政府间的税收立法活动影响税收资源在各级政府间及同级政府间的分配。税收立法不仅包括法律的制定，而且包括对财税体制的界定。税收征管竞争主要是在现有的税收法律框架下以税收自由裁量权为基础展开的对税收资源的争夺。税收司法竞争主要是为保有税收资源所有权展开的司法维持活动。其中，税收立法竞争是税收竞争的基础环节，是第一层次的税收竞争；在行政核心的政治体制下，行政性征管竞争是税收竞争的中心环节和主要内容，是第二层次的税收竞争；而司法竞争则是税收立法竞争及征管竞争的补充，是第三层次的税收竞争。 1.中央政府与地方政府之间的税收竞争 我国中央与地方政府之间的税收竞争主要是立法竞争，同时也包括一部分征管竞争。在我国现有的分税制体制下，地方政府基本不拥有税收立法权，从表面上看地方政府无法与中央政府展开立法竞争。实际上，在全国性的立法机构里有相当一部分人员来源于地方，因此，地方政府有充分的实力来影响中央立法机构的决定，从而维护地方政府的利益。再者，全国性的立法机构也必须考虑地方政府的利益，以降低法律的实施成本。国税与地税征管机构之间的矛盾集中反映了中央与地方政府税收征管竞争的程度。在现有税收征管体制下，国税及地税两套税务征管机构分别为中央及地方政府服务，为维护其利益，双方经常在税收征管边界上发生纠纷。比如，双方经常在增值税与营业税的征收边界上发生争执，而双方在所得税的征收上也是多有矛盾。另外，国家税务总局对税法的解释权则表明中央政府在税收司法竞争中占据了主导地位。 2.地方政府之间的税收竞争 地方政府之间的竞争主要是征管竞争，同时包括立法竞争及司法竞争的。在我国现有体制下，地方政府拥有的税收立法权比较小，因此地方政府之间的竞争主要通过征管管辖来展开。，我国的税收征管体制大致采用了属地管辖与属人管辖两种原则，解决了税收征管中的大多数。但是，我国现有税收征管法及有关税收实体法对属地原则与属人原则的优先权等技术性问题没有作出比较明确的界定，给地方税务征管机构留下了自由裁量权及寻租空间。地方政府则根据税收征管法及有关税收实体法对税收征管权限的模糊性规定，展开了对税收资源的竞争。因此，各地方政府一般选用符合自身利益的原则进行税收征管，以扩大自身控制的税收资源规模。 地方政府间的税收竞争不仅有征管竞争，而且存在税收立法竞争。地方政府间的税收立法竞争的首要目的在于扩充自身控制的资源，因此多采用税收优惠的形式来吸引外地资本及外国资本的流入。如改革开放初期，经济特区纷纷采用“两免三减半”等税收优惠措施吸引外资，同时对内地资本也减按15%的税率征收所得税。到上世纪90年代中期，我国逐渐形成了形式多样的区域性税收优惠体系，使各地政府间的税收竞争达到白热化的境地。而自2000年初中央政府提出西部大开发以来，各西部地方政府出台及争取税收优惠政策的行为更是凸现了西部地区争夺经济资源的目标取向。 地方政府之间也存在部分税收司法竞争。由于我国现有税收体系很不完善，地方政府的自由裁量权过大，造成地方政府之间对税收资源的征管竞争过度，因此地方政府的税收活动亟需司法机构的支持。同时，我国司法机构较差的独立性也为行政干预司法提供了可能。比如，现有的税收复议及其它税务司法裁决有很强的袒护当地政府行为的特点。但是司法权在我国现有权力中的弱势地位决定了税收司法权在整个税权体系的劣势地位。比如，司法机关不参与实体税法的解释，不能对违反法律优位原则的税收文件进行司法干预。另外，我国也没有建立专门的税务司法机构，实际上，我国的税务司法权大多赋予了税务征管机构。因此，地方政府间的税收司法竞争在税收竞争过程中的作用不大。 3.政府内部部门之间的税收竞争 一级政府内部的税收竞争主要是征管竞争，包括部分立法竞争及司法竞争。政府内部的税收征管竞争包括两层含义：第一层是财政收入组织机构之间对税收资源的争夺。我国的财政收入组织机构包括财政机构、税务机构及海关等，其中财政机构主要征收农业税收并受税务机构的委托征收个人和其他服务业的营业税、城建税、附加及企业所得税等，税务机构主要征收大部分工商税收，海关主要征收关税并代征部分国内税如增值税和消费税等。虽然对税收资源的管理有如上初步的划分，但是各部门从自身利益出发难免不发生对税收资源的争夺。另外，尽管都是中央政府的收入组织机构，在实行级别管辖的体制下，国税机构内部的上下级也存在对税收资源的控制权问题，而国税机构与海关间的税收资源管辖竞争也令中央政府头痛不已。第二层是非财税机构与财政收入组织机构对税收资源的争夺。自1980年以来，政府活动扩张导致政府预算难以满足各部门的支出需求，各部门开始自主筹集活动经费。由于预算内资金困窘，政府大多赋予了部门筹集预算外收入的权力，或者对部门的筹资行为给予了默许。部门的自主筹资行为到1990年后逐渐演化为以“三乱”为特征的资源争夺，危及了财政收入组织机构特别是税务机构对税收资源的独享权。其中，管理、土地管理等部门对税收资源的争夺尤为严重。为此，中央政府于1998年提出了“清费改税”的设想。我国燃油税立法及开征的进度充分表现了交通管理等部门在税收资源竞争中的超强实力。 部门间的立法竞争及司法竞争主要是通过财税管理体制来实现的，是在现有预算及财税体制外的竞争内容。它无法得到现有立法系统及司法系统的有力支持，因此在部门间的税收竞争中处于次要地位。
