WTO规则对中国法制的影响和我们的对策(4)
2017-08-14 05:35
导读：第二个问题是适应加入WTO的新形势，切实来加强法制工作。加入世贸组织，对我们的法制建设将产生重大的影响。对此，我们必须头脑清醒，态度明确，我
第二个问题是适应加入WTO的新形势，切实来加强法制工作。加入世贸组织，对我们的法制建设将产生重大的影响。对此，我们必须头脑清醒，态度明确，我们首先必须吃透WTO规则，根据WTO规则，对中国而言，对我们国家而言，中国加入议定书和中国工作组报告书的承诺部分，构成WTO规则的一部分，说这一大块东西（最后我没有参加）可能有六、七百页吧。这些就是中国的WTO。也就是说除了那本书，所有成员都要用的，另外我们还有这样厚厚一打。这就是中国的WTO规则。这是我们第一步所要做的，即研究吃透WTO规则。首先要看这个东西，研究它。我参加谈判比较少，但我深有体会，不知道规则，谈判过程中你就吃亏；不知道规则，加入以后你还要吃亏。而知道了规则、研究点问题，你就能尝点甜头。我们感觉是有这个体会的。讲道理，拍桌子也没用。以后再跟WTO谈判时，利用过渡性机制、审议机制，贸易正在审议你的时候，或者DSB，你当被告，或者你当原告也好，你拍桌子一点作用也没有，当然要讲规矩。研究WTO规则的有关惯例和有关国内国外的情况，比如说，你美国人，你循循善诱地跟我讲道理，我也知道本质在什么地方，但是我也不说你，咱就讲制度。最后把你家里的那些制度拿出来，还没有拿出来的制度我拿出来了，我告诉你美国国内就这个制度，你别蒙我。尤其在多边场合的时候，还能占点便宜。所以呢，我想就是要研究吃透WTO规则，在此基础上，认识WTO规则的基本原则和规则及其实质。掌握它的趋势，在国际国内大背景下全面加入WTO对我国政治、经济、文化的深远影响，从法制建设角度，趋利避害，并以此为契机，推动依法治国方略的实施，推进我国民主政治建设，促进我们国民经济的发展，又要注意维护我国的基本法律制度和现行。我刚才讲了，保障国家安全和经济利益。有种文化，它是一种什么文化呢？基拉德讲过，即中国工作组的主席，他说WTO就是成员之间是互相不相信的，对你中国也不例外凡是不相信你，就是不相信你对承诺的履行。所以我要不厌其烦地在有些制度上给你上套，要给你列出来，你该怎样履行WTO规则，你有什么制度，你应该怎么做，有些成员有赞颂感觉，中国代表确认什么什么一大堆，它来于这个东西。但是有些东西是我们承诺了就要履行的。因为我们承诺也是为了我国发展，我们本来要这样做的，有这么个外例，包括DSB这个牙齿在待着，和对你中国整个来讲，增加法制观念，按现在原来办事，它是一个不管怎么样，外在压力与内在动力结合在一起的话，也是个好事情。我有个观点，就是WTO规则是我们中国加入的国际条约，保证WTO规则在中国得到有效的实施，是我们中国政府的一个国际义务，但是有这样一个因素，WTO规则必须通过我们国内法来转化使用，也就是说，要变成我们的国内法。因此应对加入WTO的最根本的对策，就是我们增强法律意识，切实执行依法治国的基本方略。重点做好依法行政工作，把实施WTO规则和加强我们的法制建设有机结合起来。实质上我们讲贸易制度统一实施，这个原则，一个意义上讲与我国法制统一的原则是一致的。为什么这样说呢？WTO规则必须通过国内法来转化使用。所以违反WTO规则的事情，我们通过纠正它违反我们国内法的有关规定的一些事情来实施，来完成。那么这和我们国家、各级部门、各个局面维护我们国家法律的统一不是一回事吗？并且WTO还有个外力来压迫你，经常有一些义务，我们不用花钱的，国际上的一些监察员来给你提个醒，这对我们中国法制统一不是很好的吗？这里有几项具体工作，我认为是要做的：第一，加强立法工作，做好法律、法规的改废和制度调整工作。从法制角度应对WTO，立法工作是关键。所以首先我建议应当在法规清理的基础上修改或废止与WTO规则和我国承诺不符的法律、法规和规章及其它政策措施，包括各级政府及有关部门制度的规范性文件。我们大数上讲有将近400件法律，将近800件行政法规和几万件地方性法规、规章以及更大量的规范的文件。其中大部分是与WTO规则有关的，法规清理的工作量非常大。目前中央局面的清理工作，已取得很大程度的进展，地方性法规和规章相应的清理和相应的修改、废止工作也正抓紧进行，并且有一定的进展。实际上我们党中央、国务院还是很重视的。今年10月份的时候，中办、国办专门发了一个管理地方的法规、规章和文件的要求通知。现在实质上各个地方开始大规模的动起来了，有些地方其实在文件下来之前开始做了。这是一个即加强立法工作，里面首先要在法规清理上立、改、废，保证我们的法规和WTO规则不一致的你改过来了；第二个在立法工作上来讲了，应该是善于运用WTO规则赋予的权力，及时制定完善有关法规，维护我国的经济利益和国家安全。WTO成员中80%以上是发展中国家，到目前为止，应该没听说过哪个国家和地区因为加入WTO（或以前的GATT）而使经济遭受严重损害的，尤其是一些转型经济国家，还没听说。相反，倒是很多成员，通过积极参与多边贸易体制，并且善于运用WTO规则赋予的权力而受益了。前一段时间，我们有些使馆也给国内报了一些情况，我印象较深的，如像是印度呀一些国家包括马来西亚，还挺有办法的，它运用WTO规则及所赋予的权力，积极地争取自己的权利。一个宏观经济方面运用这些政策，还有些在具体的一些贸易争端里它去挑异，所以经常印度打官司，好像打的比较多，在DSB我觉得它打官司也比较多。它的某些制品（我记不起来了）出去以后，在美国受到了一些阻碍，它就到DSB打官司，并得到比较好的回报。也就是说你善于研究规则、吃透规则、和借签国外的一些成功的作法，通过我们的立法手段来维护我们国家的利益。实际上这个问题可以研究的，比如说WTO的任何原则（我的观点不见得准确哟），都是有例外的，最惠国待遇里有没有例外？也有例外，也有例外。国民待遇也有例外，比如说最惠国待遇，都是WTO成员，是不是我给了你，其它国家都应该有，最大的例外，我看就是区域贸易安排，也就是说欧盟这么多国家，他们互相给的WTO其它成员能得到吗？得不到。这不就例外吗？有很多例外。我们怎么样把这个例外拿过来，并且我们把自己的程序规定好，一有问题了，我这个例外就能运用出去，比如最简单的一个例外，BOP国际收支平衡这个例外，如果你想用了，如果我们现行法律规定中没有这个程序，国际收支发生恶化情况时，我可以采取限制进口等措施，但是，我的法律规则中没有把这个具体规则写清楚，你要动用这个机制时，就比较困难。既然有这个例外，哪怕我现在没有，或者我现在不想用，我先立上法吗，反倾销、反补贴保障措施，最近我们快马加鞭，保障措施要搞好。反倾销、反补贴是早就搞过了，现在我们再给它细化一点，和WTO规则美其名曰靠的要近一点。我们实施这几个，也有一些经验，可以加进去，倘若措施没有，这完全是保护我们国内产业的，我干吗不立出法来？也就是说，保护我们自己的这一块工作，立法方面，我们要加强；第三，就是要切实贯彻实施《立法法》等宪法性法律规定，完善立法制度和立法程序。既保证我国立法决策的性、民主性、又能切实履行WTO规则透明度下的各项义务。这个问题说起来比较复杂，这人次最近我见了一些美国方面的客人，别的国家也有，美国的多一点。他经常指名到姓地说透明度你们究竟要怎么搞呀？你们某某法、某某条例、某某部在起草呢，据说到了法制办了，能不能给我看呀，什么时候我这个美国商会旗下的公司要提意见呀？这个问题，我后来就跟他开玩笑，我说我们在研究，我们有制度的，我们的《立法法》规定，我们的有关法律，包括我们的《土地管理法》、《婚姻法》、《合同法》也好，我们全民都看了，我们都登在《人民日报》上，全国人民都看过了。现在你一个人到这儿来跟我要一个恐怕也不行，我得有一定的制度，这个制度我指程序性的制度，我说我们的基本法律制度，我给你是同有什么障碍的，我肯定会征求你的意见的，但话这么说了，我现在也不敢随意拿给他们。另外，我说也得有技术手段，不是说你随便到我这儿来，那么一天可以涌进几万个人跟我要东西，我也不能这么给呀，我得有个技术手段。但这些实际上，在立法方面的透明度，我们有在很大的差距。怎么做？我想基本制度，我人不能说完全够用，还是基本上有依据的。我们《立法法》就规定，立法应该采用什么听话会的形式，公开征求意见的形式呀，我们全国人大常委会专门有法律规定，通过委员长会议通过和可以向全国人民公开呀。那么，我们行政法规的制定程序、规章的制定程序，我们也要有一个逐步的摸索，按照WTO透明度的要求，我们逐步地应该说要进行研究。这个研究，我想既要作为立法决策吗，民主性、科学性我们要做到是好事，另外也要保证我们国家的利益和政治安全。比如我刚才举了个例子，不尽合理的立法习惯，一公布就实施，但是不见得，。我也有例外呀，我得把例外写清楚呀，有些东西我就是一公布就实施，我没听说过格林斯潘美联储降息之前还告诉你，我降息了。它不一公布就实施吗？所以涉及到国家安全的。国际安全的有些法律法规，我就一公布就实施，不可能给你留点时间或是我拿个大套话，说是不一公布就实施，就会导致这个法规一出台就不能实施的法规，我也不能一公布就实施，也得加个限制。可能大家有个印象，我们过去法制办财经司搞的《储蓄存款实名制的规定》，那就很保密。当时我在财经司当副司长，就这个法规本身，我们司长几个，还有我财税处的处长和主办人以外，其它人稿子都不给他看。因为这东西，如果说你一公布就实施的话，不一公布就实施，说我现在公布。12月1日再实施的话，可能会造成很大的影响，很多人把钱都提空了，很多不好预料的事情，那么我们就要从制度上、程序上、工作上都要做相应的调整，这当然我们是作立法工作的，考虑的更细一点。在这就跟大家汇报一下，有这么一个问题；第二个就是加强立法监督工作，保证各个位置的法规与WTO规则一致。因为我国实行的是统一的多层次立法体制。不同的立法行为，对法制的破坏是全局性的，不是不同的，是不当的立法行为。因此保证不同层次的一致和统一不仅是WTO规则的要求，也是我国法制统一的要求，按照ETO贸易制度统一实施的要求，中央政府有这个责任保证WTO规则在全国范围内统一实施的责任。加入WTO以后，任何地方、任何部门的法律规章与有关法律、法规、行政规章相抵触的，必须依照法律的权限和程序进行修正。这个我们国家《宪法》、《组织法》和《立法法》都规定了相应的立法监督的和程序。实际上我们很多同志并不重视这方面的工作。也就是说，人家说的宪法法院，其实我们有，国务院制定的行政法规要到全国人大去备案的，国务院的各部委规章、地方各级政府部门的规章要到国务院来备案的，地方省级人大制定的地方性法规是要在全国人大和国务院来备案的。备案了以后，就有一个备案审查机制。这就是一个立法监督，你立了规矩以后，我发现有问题，我要纠正你，而立法性的问题，我不敢说立法腐败，立法腐败这个帽子太大了，但是不当的立法行为确实有很多，并且一个法规搞坏了，它的影响是全局性的。它影响你一个国家、影响你一个省、影响你一个条条，所以这个立法非常重要，是全局性的工作。所以我们加入WTO以后呢，对我们加强立法监督提出了复高的要求，目前我们也不需要开创一个对国务院制定的法规、省政府制定的规章、省人大制定的地方性法规，到人民法院去审议，我看也就不必了。我们有这套制度嘛，有上级有权机关来对你监督的制度，实际上这个制度还是科学的，应该是有力的。但这个制度的实施需要有关程序性的法规跟上。好多实体的权力，国务院对部门的法规和地方政府的法规，我这个实体权力，如果程序概略没有跟上的话，这个实体权力是空的，全国人大常委会也这样，你对国务院的权力，它有权纠正你行政法规的不当行为、不合适的。但是，如果程序的权力没跟上的话，它也是空的，中国现在很多问题，是要在基本制度基础上，完善程序性法规、程序性规定，并且尽可能地贯彻立法监督的民主化，人民群众参与，要想个办法，怎么让人民群众能够投身于你这个立法监督体制中来，也就是说，作为这个工作，十分重要。也使我们少让WTO成员在以后的国际上抓我们的辫子。我们坦率讲，我们现在有些立法，你别看有些部门很着急的，但立出来的法，水平不是很高，但有的时候也是屁股指挥脑袋了，我们的政府行政职能改变也有很大关系，但是我们这样的工作要从源头上杜绝这种依法寻租、依法打架这种现象，从而在制度上保证WTO规则在中国统一有效地实施。第三个我点一下题。加强行政复议、行政诉讼工作，及时地纠正违反WTO的具体行政行为。一个观点就是加入WTO以后，通过我们的法规清理和相应的立、改、废和立法监督的工作。理论上来讲，这些工作我做了以后，我们国家的法律制度和WTO规则应该是保证一种动态的协调和一致。也就是说，从整体上来讲，违反WTO规则，导致破坏贸易制度统一实施，这样的一些具体行政行为，必定是违反我们国内法的行为，因为能通过我们国内法里面的行政复议、行政诉讼制度得到纠正，这个在我们的《行政诉讼法》、《行政复议法》里都有明确的规定。具体行政行为根本纠正，我不具体说了，我点个题。我现在想指出一点，这个对具体行政行为来纠正，实际上相对于具体行政行为而言，有些抽象的行政行为，抽象的行政行为包括两种情况，一种是立法性的行为，比如说国务院制定行政法规，国务院部门制定规章，是立法性行为，另一些，还有呢，是一般抽象行政行为，比如说有关行政机关，比如说以上人民政府制定一些可重复性使用的规范性文件，实际上对立法性行为纠正，我刚才讲了，通过立法监督我们可以做；对一般的抽象行政行为，我们目前行政诉讼不行，告到法院，法院不能受理，这是不在法院的司法范围内，但是可以通过行政复议来解决，因为我们行政复议法里面专门有规定，公民法人或其它组织，认为行政机关的具体行政行为所依据的下列规定不合法。在对具体行政行为申请复议的时候，可以一并向行政复议机关提出对该规定的审查、申请，这里面包括国务院的规定、县级以上地方各级人民政府及其工作部门的规定、乡镇人民规定以及乡级以上工作部门作的规范性规定，而又次是规章，不属于我们国内广义法律的范畴之内，这个东西是可以通过行政复议来纠正的，但是我们行政复议没有采取那种没有这个事我就可以来告你的规定，因为这样的话，当时可能考虑受理不过来。但是，我现在至少可以给你这个权力，一个开车的人对北京市公安局说，你没有用他的牡丹卡，处罚你了，你很愤怒，你要到法院，你只能告说你处罚我的规定，按照牡丹卡的规定不合理。但如果你要告行政复议的话，你可能到某个区公安分局告了，说是第一，他对我拉处罚是不合适的；第二，北京市公安局（当然我举例子，我不知道牡丹卡的规定是否北京公安局的规定，假设是他制定的），他可以说第二我对北京市公安局制定的牡丹卡里的，这条规定甚至他制定该规定的权力，我都认为是不对的，谁有权来纠正这个规定，比如说到了北京市人民政府，如果说受理的区级的，那么就复议中止，把这规范性的文件的审查再给上交，下级的人民政府在审查的时候，可能是并列国务院的行政某部门的红头文件，这个文件里面的规定，我们法制办经常也这样说道，比如说通过省的法制办就转过来了，处长议中止，来审查规范文件本身它不合适。我们有这个结局。所以我们说行政复议、行政诉讼连同立法监督制度的完善和充分实施就能保证所有违反WTO规则的行政行为，深刻纠正和救给。所以目前我想极大提高全社会对行政复议、行政诉讼制度充分实施的认识，并进而完善有关具体制度和程序，切实发挥它对政府的监督约束作用，对于提高行政机关具体工作人员依法行政的意识和能力，尽快地改善行政执法环境，维护我国法制统一和保证WTO规则在中国得到有效的实施，具有很强的现实意义和深远的意义。这是对策里面的第三个，也是我最基本的；第四个，我就想点一下题，就是要注意培养人才，完善机制，作好加入WTO以后的法律工作。这也是一个必要的基础性课题。因为加入WTO以后，就与WTO成员直接打交道的方面而言，要面临大量复杂的法律关系、法律事务，这些工作也很复杂、很专业，使得也必须预作准备，一定意义上，人的因素是第一位的，因此我们一定要培养造就公务员队伍里面懂WTO规则、懂经济管理、懂法律的一批人才。同时应该有意识地形成有效的机制，协调统一地作好这方面的工作。因为谈判过程中，我想就有这方面的体会，一定要形成一个很好的机制，有一个很好的团队，把我们各方面的优势发挥起来，才能有效地做好涉及WTO最直接的一些工作，同时对整个应对WTO来讲，无论是我们的政府机关，可能公务员第一位的，实际上各行各业都要动起来，一定要形成一个有效的应对机制。但第一位的是要形成这方面的人才。这人才，我想首先他有非常好的意识，这种意识，我倒是搞法律的，王婆卖瓜，我首先需要增强法律意识，增强讲规则、讲规矩的意识，这样的话，我们能够使WTO规则对我们中国法制的影响，我们能够真正把挑战变成机遇，把弊尽可能缩小，成为我们的利。因为总理都讲了，我想总理讲的很客观，利大弊大，也不是说你泛泛来说，做好了就是利大，做不好就是弊大，如果说利弊相当，好像不太合算。
