论阳光财政视野中的公共预算绩效管理(2)
2017-08-15 02:41
导读：三、构建高绩效公共支出体系的近中期目标 国际经验表明，实施“以结果为导向”的绩效预算，是预算管理的方向。然而，以理想对照现实，我们不得不
三、构建高绩效公共支出体系的近中期目标 国际经验表明，实施“以结果为导向”的绩效预算，是预算管理的方向。然而，以理想对照现实，我们不得不承认，市场国家在公共预算绩效管理方面取得的成功，是建立在完备的制度建设和良好的运行环境基础上的。尽管我国的公共支出管理体系已然开始了构建高绩效政府组织的进程，但是距离所期许的目标仍然存在着较大的差距。高绩效政府公共支出体系的构建，或许将是一个需要一定耐心的渐推渐进的过程。 1.以立法推进预算绩效改革 当前的我国预算管理改革是在1994年通过的《中华人民共和国预算法》（以下简称“《预算法》”）框架下展开的。在《预算法》出台之际，我国的经济运行机制和预算管理模式还带有很多计划经济色彩，《预算法》的某些环节也未能摆脱旧体制、旧模式的。鉴于规则的局限，当前的预算管理改革也未能突破《预算法》的基本构架，这在某种程度上制约了改革推进的步伐。 从国外公共预算绩效管理的发展看，绩效管理改革要取得实效，必须得到立法支持。美国在历年的国会立法中，涉及政府公共支出绩效的立法达到100多项。而我国迄今尚未出台统一的有关财政支出绩效评价工作的法律，使绩效评价工作缺乏法律约束和制度保障。因此，亟需加快公共预算绩效评价法律法规体系的构建，将绩效管理的理念纳入《预算法》的修订之中，从而为公共预算绩效管理提供一个以“阳光财政”为基础的道路规则。 2.依法全面推行复式预算管理模式 复式预算制度有利于提高纳税人的权利意识，约束消耗性支出的非效率扩张。十多年来，复式预算制度作为《预算法》明文规定的管理模式，其基本制度构架已然初步建立。然而，在时至今日的预算改革中，复式预算模式并未取得实质性的进展。近年来，各级人大审议的政府预算报告也大多不再按照复式预算公布。 虽然《预算法》及其实施条例中就我国复式预算的组成结构进行了原则规定，但在实际中，却未能提供一种具有操作性的管理模式。因此，在逐步取消预算外资金、实现预算统一的前提下，需要积极探索体现绩效理念的复式预算管理体系（尤其是以公共投资项目绩效评价为基础的资本预算制度），尝试构建以部门预算为载体的复式预算管理模式，对于我国高绩效政府公共支出体系与“阳光财政”的建设，将具有深远的影响。 3.鼓励地方政府推进绩效管理制度创新 改革开放以来，我国财经改革的诸多成就，有许多源于地方政府的开拓性探索。按照信息经济学，地方政府的预算支出绩效信息相对较为全面，居于信息优势地位，只要能够建立适宜的评价激励与追踪奖惩机制，就可以有效地调动地方政府提升预算资金使用效率的内在动力。 在绩效评价试点中，各级地方政府结合自身实际，也进行了许多有益的探索与尝试。就公共预算绩效管理而言，政府花的钱都是纳税人的血汗，每一分钱都要讲效果。也只有通过鼓励地方政府的这类创新行为，才能够为我国公共预算绩效评价体系的构建，提供更多具有地方制度创新色彩的注解。 4.选择“三步走”的绩效预算改革模式 当我们从“阳光财政”的视野中，探求我国绩效预算管理的未来时，这样一种大体分作“三步走”的路径选择，似乎是相对具有可操作性的。 第一步：加快构建完整统一的公共预算体系。 公共财政框架的构建，无疑需要建立在全部政府收支纳入预算的基础之上。只有全部政府收支纳入预算，在建立完整统一的公共预算体系的前提下，人民代表大会以及广大人民群众才能谈得上真正监督政府支出的绩效提升。 因此，应当以建立完整统一的公共预算作为一项重要的改革议程。以着眼于规范政府运行机制的“费改税”为契机，逐步将预算外收支纳入预算管理。在此基础上，形成一个覆盖政府所有收支、不存在任何游离于预算之外的政府收支项目的公共预算体系（高培勇、马蔡琛，2004）。 第二步：以法律规范推进绩效管理改革，逐步提升预算管理的透明度。 绩效管理涉及职责与权能的重新分配，利益结构也会重新整合，在使一些部门受益的同时，也会影响另一些部门的既得利益。由于法律所具有的相对稳定性和权威性，为了降低改革的阻力，顺利推进绩效预算改革，市场经济国家通常借助于立法手段，以法律的形式将各方的权利和义务固定下来。 就公共预算管理的立法修订与完善而言，需要在各方面的支持配合下，立足于我国基本国情和市场经济的客观需要，吸取国际上的成功经验，深入开展调查，广泛听取各方面意见，在公共预算绩效评价与绩效管理、财政支出透明度方面，进一步完善相关的立法规范。 第三步：适时引入权责发生制的预算原则与绩效预算的制度框架，建立绩效评价结果与预算编制有机结合的约束激励机制。 权责发生制有助于增加预算信息的完整性、可信度和透明度，加强预算成本计量与政府业绩考核。，许多市场经济国家已经在政府预算中引入权责发生制原则（或部分采用权责发生制）。为了真实、完整地反映政府活动的成本和绩效，我国应在政府会计及预算中适时适度引进权责发生制预算原则，以便于更加全面、准确、系统地反映部门预算的绩效水平。 首先，建立体现部门战略规划的周期滚动预算，增强预算的前瞻性和连续性。其次，建立体现部门年度绩效计划的绩效预算制度，提出明确的绩效目标，并将部门年度预算置于滚动预算的约束之下。最后，运用绩效指标对年度预算进行绩效评价，强化绩效评价结果与绩效报告制度对于预算管理的约束与激励功能。 展望未来，有理由相信，通过公共财政建设的阳光化进程，伴随着政府治理理念的日益成熟与完善，构建高绩效政府公共支出体系的渐推渐进的过程，将不会是一件十分遥远的事情。中国预算改革的实践探索，终究会为政府预算管理的绩效改进与效率提升，提交一份令人满意的答卷。
