财政风险及其定性、定量分析(4)
2017-08-17 03:54
导读：五、对我国目前财政风险程度的估计及避险思路 最近几年里，我国财政风险程度，总的来讲，具有某种不断提高的趋势，应该引起有关各界的注意。我们
五、对我国目前财政风险程度的估计及避险思路 最近几年里，我国财政风险程度，总的来讲，具有某种不断提高的趋势，应该引起有关各界的注意。我们曾在《财政政策风险分析》一文中，结合近年来政府财政活动的主要特点和所推行的积极财政政策的一般效果，对可能涉及到的主要政策风险进行了初步分析。 就“直接显性支出责任（债务）”看，我国自1979年以来，除1985年外，连年赤字，居高不下；尤其在20世纪90年代的最后几年，财政赤字增长幅度更是达到每年以千亿元计，致使截止到2002财政年度累计的国内债务已经超过30000亿元。1990年底，我国外债余额为525.45亿美元，此后则以每年100亿美元的额度增长，到1994年，我国外债余额突破1000亿美元大关，成为发展家继巴西、墨西哥之后的第三大债务国。自此以后，外债规模一路攀升，到2002财政年度估计外债余额已达到近2000亿美元。 根据预算法，地方政府财政不允许出现赤字，但在实际预算中，种种原因导致地方财力不平衡，许多地方政府出现了不同程度的赤字，尤其是中西部地区。20世纪90年代末，一般年份里全国地方预算扣除中央补助后，赤字均保持在千亿元左右；更为严重的是，可能还有大量隐性的地方财政赤字难以统计。从赤字结构上看，赤字主要出现在基层，特别是县级财政。这与县级经济基础薄弱、资金调剂余地小有关。不言而喻，这类赤字构成中央政府财政的“直接隐性支出责任（债务）”目前，我国国有企业负债过重，结构调整缓慢等问题，在尚无良好对策情况下，这些问题的解决都需要大量资金投入。不过，早有学者计算过，如果仅把企业的负债率下降20个百分点，政府就需要给国有企业补充20000亿元资金。如果再考虑解决诸如妥善安排近4000万富余人员，把因企业办社会形成的各种附属设施完全从企业方面剥离下来并予以妥善安置，以及按照90年代发达国家的技术标准改造国有企业的技术装备等问题，政府还须拿出约40000亿元资金予以支持才行。除非在短期内就国企改造问题制定出切实可行的政策，否则这类支出实际上就是政府财政的“或有显性支出责任（债务）”。 中央政府的“或有隐性支出责任（债务）”主要集中在国有银行的巨额不良资产上。由于我国是以国有独资银行为主的体系，所以实际上始终存在着财政风险：一是银行不良资产的冲销，都将直接、间接地引起财政的减收增支；二是一旦银行出现支付危机，其最后的支撑者就只能是政府财政。尽管目前成立的四个资产管理公司对大量呆账实行了债转股的处理办法，但是可能引致的财政风险并未得到实质上的解决。例如，1998年我国增发2700亿元国债专项用于弥补国有商业银行资本金，实际上就是将金融风险转移给了财政，加重了财政支出的压力。 尽管按照政府“最大可维持的基本财政盈余”来倒推政府“最大的可维持债务规模”，我国政府承受各类债务的潜在能力至少每年可以达到万亿元以上，但这仅仅是理论限度，不能以此作为有关政策制定依据。其实，就以上简单分析看，是政府应该考虑如何适度控制这种潜在风险的时候了。仅就政府“直接显性债务”而言，按照上海财大储敏伟教授等人计算结果，它已经导致国家财政债务依存度从1999年的24.6%上升到2002年的28.1%，国家财政赤字率从1998年的1.9%上升到2002年的3.0%.前者超过了该指标的国际警戒线标准（20%），而后者也达到了欧盟的警戒线标准（3%）。 人们曾经普遍认为，精心设计并谨慎推行的积极财政政策应该能够做到周期性地平衡政府预算——政策设计中必须考虑到的目标之一。但是，由于各种具体的主、客观因素的干扰（错误的开支计划、意外的经济波动、与其他经济政策的不协调、突发的外部冲击，如此等等），这个目标有时难于自动实现。因此，结合以上分析，有理由要求政府，在未来的几年里，应该为有效控制各类债务规模而逐步淡出积极财政政策。 就一般性的财政风险规避的基本思路而言，今后一段时期，我国政府应在财政经济领域努力处理好以下各项工作：第一，有效控制、规避财政风险的关键，在于政府下决心削减规模过大的财政赤字。对此，政府除了要慎重选择合适的赤字削减措施外，还必须事先对（在巨额赤字已经成为既定事实情况下）削减财政赤字可能会给社会带来的和经济难题予以充分考虑，并且制定妥善应对方案。 第二，理论上，在其他条件不变情况下，财政赤字是国民收入的函数，即按相反方向随国民收入变动而变动。这表明，在不改变现行财政政策情况下，任何刺激经济增长的办法都有助于削减财政赤字。 第三，短期内最有效减少政府财政赤字的办法是在连续几年内，按某种统一标准或比例（如10%或20%）削减所有政府开支项目的支出额。在一般情况下，这对任何大国政府来说，均不难做到。经验说明，只要预算决策者能够认真地按照实际需要调整各开支项目，一般不会削弱政府财政的正常职能，和其财政政策对社会经济的积极影响作用。 第四，通过税制改革增加政府财政收入进而减少赤字规模是必要的，但除非出于修改不甚公平且为低效率的现行税制之考虑外，税制改革的重点不应放在提高税率和增加新税种方面，而应放在降低税率并强化税务征管以减少税收收入的流失，以及降低税务征管工作成本方面。在我国适度降低税率，特别是降低企业所得税税率，在一定程度上会增加企业利润和降低产品价格，既有助于提高投资需求，也有助于提高消费需求，进而共同提高
就业水平和经济增长水平。 第五，政府的货币政策，尤其是它的利率政策，会从不同方面影响政府赤字削减计划。低而稳定的利率将有效地刺激私人投资与消费，进而推动经济增长。这种低利率政策也有助于降低政府债券发行的成本，从而降低政府财政开支中的公债利息支付。虽然国内货币政策的相应调整有可能使国内利率稳定在较低的水平上，但国际金融市场的波动常常会破坏国内金融市场的稳定。因此，在削减财政赤字工作中，政府不能过度依赖它的货币政策，特别是利率政策的实施。 第六，在削减政府财政赤字方面，一些特殊措施也应予以必要的重视，如加速国有资产变现，适当重新评估国有资产账面价值，以及强化对（新增公债部分用于偿还历年到期债务后的）剩余债务收入，作为公共投资基金的管理与使用。这些方法通常也被认为是赤字削减手段之一。
