财政权的配置及其运行制约机制(3)
2017-08-18 02:18
导读：四、界定各级政府事权的基础上，理顺各级政府的财政权责关系 我国中央与地方政府间事权与支出责任划分的不合理性主要表现在：上下级政府职能交叉
四、界定各级政府事权的基础上，理顺各级政府的财政权责关系 我国中央与地方政府间事权与支出责任划分的不合理性主要表现在：上下级政府职能交叉，事权以及主要由其决定的财政收支权划分不清，“缺位”和“越位”并存：（1）在政府间支出责任划分方面，首先是中央过多地承揽地方事务（地方政府也承担了部分属于中央但分散于地方的支出）。其次是财权与事权不统一，存在以财权定事权现象。贫困地区往往因财力所限而把一些事务推给财力雄厚的地区或中央去办。这实际上是以财权定事权。财权与事权不统一，还体现为财政收入在政府间的不合理转移，专项拨款的范围太广，部分缺乏事权依据。责任不清的原因之一是中央与地方支出划分没有明确细致的法律规范，即使有法律，但其约束力也不强，这就造成中央与地方各级政府之间相互推托其职责。（2）在政府间税权划分方面，一是现行按行政隶属关系分税、行业性质分税、分成标准分税、重点标准和属地标准分税的税收收入划分标准不科学，与要求以税种或以税率来划分各级政府间收入的基本做法背道而驰，不利于调动地方政府帮助中直企业解决困难的积极性、妨碍企业间的横向联合和生产要素重新组合、增加了税收征管工作量和难度、容易造成收入混库及挤占。二是地方缺乏必要的税收立法自主权，大部分地方税税种的开征、停征、税目增减和税率调整等税收立法权集中于中央、只有少数地方税种的实施细则制定权、税率税额在规定幅度之内的调整权以及少数小的税种的开征、停征权由地方政府掌握。这在一定程度上刺激了地方政府和中央有关部门盲目出台各种附加、基金、收费等项目，其结果只能是侵蚀税基。 一个规范的政府间财政权责关系应该建立在这样的基础上：一方面中央政府承认并尊重地方政府的财政自主权，另一方面地方政府的财政活动只能限于其自主权所能容许的范围内。如何准确把握地方财政自主权直接或间接地涉及到地方政府职能转换、政府间事权与支出责任配置、政府间课税权分配以及政府间转移支付制度等。一般而言，地方政府的财政自主权应当包括以下内涵：（1）地方公共服务的供应自主权。由于地方政府在了解当地居民的需求意愿方面具有相对优势，因此，应尽可能由地方自主确定地方公共服务的供应水平、供应质量、供应方式、向谁供应以及何时供应，较低层级政府不承担受益范围主要及于更高层级政府的公共服务的供应责任。（2）地方财政收支的自主权。国家财政收入应当在中央与地方各级财政之间进行合理划分，确保地方各级政府必须有足够的、自主控制的财政收入；在为公共服务融资的方式、来源、规模和某些税基、税率的决定上，地方政府有足够的决策灵活性；对于属于本辖区的财政收入，地方政府能够以任何自己所愿意的方式来使用。（3）地方财政管理自主权。地方政府有权依法制定适合本行政区域的具体执行办法和实施细则，实行一级政府一级预算，各级财政在其法定收支范围内自求平衡。上级政府不得在预算之外调用下级政府预算的资金，下级政府不得挤占或者截留属于上级政府预算的资金。 理顺中央与地方政府间财政权责关系的主要措施在于：（1）在科学界定各自事权的基础上，以财权与事权相统一为原则，合理调整政府间支出责任范围。要根据中央政府和地方各级政府在提供公共物品、实现财政各项职能方面的比较优势进行适当的分工，使其各司其职，以实现政府整体效能的最大化。同时，保障各级政府组织、安排财政收支的权力与其承担的政府职能相应、相称。健全政府间的财政转移支付制度和政府支出效益评价制度体系，避免政府支出效益愈低而得到上级财政补助愈多的不合理现象，维护财政支出的公正性和合理性。（2）在政府间财政收入权的配置方面，要处理好税收收入与税收立法权的分配关系。一方面，政府间税收收入的划分应尽可能广泛地推行中央与地方共享税的税基分享制。税基分享制使低层级政府在财政收入上对高层级政府的严重依赖关系转化为政府间平等基础上的合作性关系，有利于塑造长期稳定的政府间财政关系，减少讨价还价和“跑部钱进”之类的财政寻租活动，还可以避免税收划分中各级政府无“主体税种”的尴尬局面。另一方面，在赋予地方政府必要的税收立法权的同时，确保对全国统一开征的税基流动性较大税种的税法制定权、税法解释权，税收开征、停征权等大部分立法权能集中于中央，地方只能在中央规定的范围内拥有一定的税目、税率、起征点等微调权。
