西方公共管理改革及其对我国财政体制改革的启(2)
2017-08-18 02:44
导读：二、公共管理改革的主要内容 对上述挑战作出适当的回应要求公共管理行为的结构和程序产生根本性的变化。OECD的成员国大多认识到这一点，并先后开始
二、公共管理改革的主要内容 对上述挑战作出适当的回应要求公共管理行为的结构和程序产生根本性的变化。OECD的成员国大多认识到这一点，并先后开始各自的公共管理改革。尽管各国对这种挑战反应和认识不同，改革的具体内容不同，一些国家将侧重点放在缩小公共部门的规模，一些国家强调强有力的公共部门对经济和社会发展的关键作用。但共同点均放在改进各个层次政府部门的效率和成本-效益，提高公共服务的质量方面，以使公共部门能够对外部变化作出灵活的更有战略性的对应，扶持和推进国民经济的绩效。 OECD的公共管理部门（PUMA）认为，成员国的这些改革是在生产国际化和资本在国际间自由流动的推动下，从世界上不同的国内经济分割向全球化经济的转变所引发的（OECD，1996）。 从OECD成员国的改革来看，传统的公共管理改革的主要方向是如何改进集权的体制，提高行政效率，制定新的规则或调整等级结构等等。这些改革的方向和内容是依据自上而下的决策程序决定的。由于体制惯性原因，这些改革常常回归于传统的体制框架，因而并不会真正提高公共管理的效率。所以，OCED成员国的改革从指导思想上就作出了重大变革。改革的核心和重点也与以往有了较大的不同。 OECD成员国新的公共管理改革的指导思想主要有两个方面： 一是改进公共部门的绩效，二是重新定义公共部门在经济中的作用。与此相对应，公共管理的改革有两个核心内容：一是建立更为关心效率、效果和公共服务质量的绩效目标，特别注重投入和程序的产出和效果。此项改革涉及到建立分类的目标框架，为达到目标而对责任的明确分配，具体目标的确定，拟采取的相应激励措施，绩效的计量和报告以及必要的后续行动等内容。建立公共服务的绩效目标，一方面是为了提高公共服务的质量，同时也是为了提高政府部门使用公共资源，如税收、公共地产以及其他有形资产的使用效率。 二是以权利下放的管理模式取代高度集中的集权等级结构。下放管理权力是提高公共部门绩效改革的基石。此项改革涉及到组织和管理者再授权，给予管理者以更大的灵活性和激励以达到具体目标要求，
放松传统的对资源使用的集中控制，给予政府的商业职能部门以更大的自主权等等。与此相对应的措施是更严密的绩效报告责任，包括明确总的目标，项目目标，监督、报告和评价绩效的指标，这一战略被描述为“让管理者管理”和“使管理者管理”的平衡。权力下放意味着基层管理者有权力针对公共服务的对象的具体要求和自己掌握的公共资源确定所提供服务的类型和质量。与权力下放相配套的改革措施包括增强管理者的报告责任，以及公众对公共管理的参与。 除此之外，还有提高探索改进公共服务供给和管制方法的灵活性；竞争环境的刺激；强化中央政府的战略决策能力以指导政府的改革，使之能够以最低成本对外部变化和多元化的利益自动灵活地作出反应等等。
三、公共管理改革财政预算管理的影响 财政是公共管理的经济基础。公共管理改革一方面会带动财政管理体制的改革，另一方面也要求财政管理体制的改革与之相适应，为公共管理改革提供有力的保障。预算是国家对其经济和社会目标施加影响的主要工具。作为国家经济和社会政策的主要工具，预算必然地受到经济条件的影响并对其产生反影响。同样，预算实践也会受到决策环境的影响，并用来影响决策环境。在预算体系中内含规定、程序、以及激励因素的本质决定了检查和管理公共部门活动的方式。OCED成员国的改革也深刻地表明了这一点。伴随着“新公共管理”并作为其起点的是一系列财政管理的改革。 1 财政管理的重点由对管理程序的重视转为对绩效和结果的重视。以往的财政管理的重点是对预算程序的高度重视，其目的是控制现金的流动，防止贪污挪用和腐败行为。在新的管理体制下，财政管理更为注重对结果的评价，以促进财政资源的性、效果性和公共服务的成本、效益。当然，注重绩效和结果并不是就取消了维持诚实和保证要求的规则，而是认为在大多数情况下，这些规则仍有很大的变化空间和给管理者下放权利的空间。 2 在政府财政活动中大力引进了竞争机制。传统的财政预算管理强调公共部门与私营部门的分离，政府财政活动不仅仅严格限定在公共服务的领域，而且没有形成有效的竞争。这也是预算资金使用效率不高的一个重要原因。公共管理改革之后，在政府财政活动开始引进更多的竞争成为公共管理改革策略的一个重要组成部分。引进竞争机制的重要目的是使公共服务尽可能地遵从市场规则，以改进政府活动的绩效。OECD成员国引进竞争机制的主要改革有建立内部市场、对特定服务项目的使用者收费、外包合同、公司化和私有化等。这些改革明显地改进了政府财政资金的使用效率和效果，使政府运行成本得以大大降低（OECD.1996）。 3 强调支出的总量控制。为避免公共部门对国内资源份额不断增加的要求，OECD的许多成员国建立并公布了总支出的目标。至于具体的再分配、项目建设以及其他方面的支出均限定在这一限额之内。一些OECD成员国（如澳大利亚、加拿大、丹麦）采用的与此相关的手段是建立各个部门或机构的支出量或框架。确定支出总量的主要比率控制、变化比率控制以及绝对量控制等三种类型； 4 与分权和注重结果相配合，政府财政管理活动大力推行可核算化（accountingization），即在以往合计归集未明确定义的成本的领域引进更具体的成本分类。如对资产的折旧处理、单项服务的成本核算等等。这些措施的采用，使得政府部门提供公共服务的成本计量和考核有了可能，进而，对公共服务绩效的评价有了相对客观的依据。 5 强调报告责任（accountability），改革预算制度。下放权力，给予管理者管理公共资源更大的灵活性和自由度，是改进公共服务绩效的必要但不是充分的条件。仅有自主权是远远不够的。OECD成员国在权利下放改革的同时，进一步强调了管理者的报告责任，从多方面改进、强化报告责任，增强预算管理透明度，如改革预算会计规则，实施以权责发生制为基础的预算会计体系；完善报告制度，全面揭示政府活动的成本及效益，加强预算财务管理，建立责任中心；强化外部检查机构，实施绩效审计（PerformanceAuditing、ValueofMoneyAu diting）等等。通过建立有效的报告责任机制，保证了权利下放之后对预算活动的控制。
