西方公共管理改革及其对我国财政体制改革的启(3)
2017-08-18 02:44
导读：四、对我国财政管理体制改革的启示 OECD成员国的公共管理体制和财政预算管理体制的改革虽然已经开展了近十余年的时间，但改革的进程还远远没有结束
四、对我国财政管理体制改革的启示 OECD成员国的公共管理体制和财政预算管理体制的改革虽然已经开展了近十余年的时间，但改革的进程还远远没有结束，新旧体制的转轨和衔接也有待完善。从的情况看，这一改革已经取得了明显的成效，比如在保持预算比例基本不变的情况下，公共服务的质量有了显著改善；中央政府在下放权力的同时，有了更多的精力和财力对国家的宏观政策和
国际关系等事关国际化的重大事项进行投入；初步建立了以绩效为导向的预算管理模式等等。 自改革开放以来，特别是十四大确立我国的主义市场经济体制以来，我国的公共管理和财政管理已经发生了重大变化。公共部门从管理型向服务型的转变，以及财政预算从供给型财政向公共型财政的转变，标志着我国的财政预算管理改革已经起步。但从目前的情况看，财政预算资金管理不善，使用效率不高，国有资产流失等仍比较普遍的存在。尽管近几年来国家不断推出加强财政管理的措施，效果并不明显。究其原因，很重要的一点在于并没有在符合公共管理和公共财政要求的方向上有所突破，仍在传统的财政管理观念和方法上转圈子。十四届三中全会进一步提出要推进财政管理体制改革，其重要就包括健全公共财政体制，明确各级政府的财政支出责任；建立预算绩效评价体系。因此，财政管理体制改革的任务更重了，要求也更高了。从OECD成员国的改革经验来看，我认为在财政管理体制改革方面，至少在以下几个方面值得我们借鉴和： 一是真正把预算管理的着眼点放在预算资金的使用效果上。现在预算资金管理的重点仍强调财经纪律、强调现金管理。尽管在这方面我们的预算管理还存在许多问题，但更突出的问题还是在预算资金的使用效果和效率上。盲目上项目，不计成本地完成达标任务，为粉饰政绩而建设的面子工程、增光工程等问题一直得不到有效控制。其主要原因在于对这些项目、任务、工程的效果和效率没有可靠的、可以实施的评价依据，也没有人对此负责。只要工程质量不出大的问题，工程的使用效率和效果便无关紧要了。大量的预算资金被不计成本地浪费掉了。因此，树立以绩效为中心的预算资金管理模式更为迫切。其重点应该是以部门预算改革为中心，划小预算执行单位，进一步明确财政支出的责任；建立目标明确、指标明晰、考核严格的预算执行机制；大力开展以绩效为重点的政府审计，使整个预算循环形成以绩效为目标的良性机制。 二是处理好分权和集权的关系。以分税制为重点的事权和财权相协调的管理体制为我国财政预算管理体制改革明确了很好的方向。但在实践中由于种种原因，这一方向并没有得到很好的坚持。中央一直强调保证中央财政的有效集中，但在实际工作中往往形成上有政策、下有对策的局面，中央的财力不断被分散。问题出在没有处理好分权与集权的关系上。一方面中央财政对地方财政管理过死，而地方管理要求有一定的灵活性。因此，中央的规定往往并不符合地方实际，迫使地方不得不绕过规定或违反规定；另一方面由于现有规定得不到执行，中央又不得不出台新的规定，进一步强调以前规定的遵守和执行，进而形成了中央和地方的政策博弈怪圈。这种怪圈的打破只能靠新的财政管理思想，靠有效的、明确的事权和财权的划分，靠适当的权力下放才能解决。分权和集权在很大程度上可以归结为各级政府间的财政关系问题。财政分权的关键在于明确各级政府和各个部门的责任。责任不明确，分权就无法实施。分税体制改革在实现政府间财政分配关系的规范化已经迈出了重要一步，但总体来看，各级政府之间、部门之间的职能划分还不明晰，责任也不够明确。这就妨碍了分权的实施。 三是建立健全预算资金管理的责任制度。财政管理的核心是预算编制与执行。通过、规范、透明的预算编制程序，编制出便于管理和具有制约机制的预算，才有可能实现预算的规范管理。只有严格的依法执行和加强监督，才能保证预算目标的实现。权力下放并不等于放任自流。OECD成员国在下放权力的同时普遍建立健全了报告责任（Ac countability）制度。这一制度的核心是要求预算资金的使用和管理部门如实地报告预算资金的使用情况和效率效果。从而使对预算资金的监督成为整个社会共同的责任。我国虽然有政府向人民代表大会报告预算执行情况的制度，但这个制度很不完善。譬如，报告的内容过于笼统，许多政府财政活动没有纳入这个报告，也没有体现财政资金使用的效率效果方面的信息，没有提供具体部门和具体项目的信息。根据这个报告，人民代表大会很难对政府预算资金的管理使用作出符合实际的评价。再譬如，对预算资金的审计还比较粗，审计面比较窄，审计的力度也不够，对预算资金的监督还存在许多漏洞；在责任体系方面，过于强调下对上的责任，很少提到上对下的责任，或对同级代表大会的责任等等。这些具体问题不解决，注重绩效和权力下放也很难得以实施。因此，当前要首先作好这些基础工作，特别是报告责任制度的建设。报告责任制度建设的当务之急是以财政资金使用情况的信息披露为导向，改革我国现行的预算会计制度。在借鉴国外政府会计改革经验的基础上，从现行的收付实现制逐步过渡到权责发生制，从财务报表制度过渡到财务报告制度，从而为预算管理报告责任的落实做好技术准备。 总之，财政预算管理体制的改革事关重大，要稳妥慎行；另一方面，也要注意借鉴西方国家比较成熟、效果明显的具体管理措施和方法。只有这样，财政预算管理体制的改革目标才有可能达到。
