关于发行地方公债的理论依据及现实意义的探讨(2)
2017-08-18 04:09
导读：1.地方公债是完善分税制,落实地方政府应有财权的需要。举债权是规范化的分税制体制的各级政府应有的财权,这是所有实行分税制财政体制的国家长期实
1.地方公债是完善分税制,落实地方政府应有财权的需要。举债权是规范化的分税制体制的各级政府应有的财权,这是所有实行分税制财政体制的国家长期实践得出的经验。借鉴西方国家的经验,中国要建立完善的分税制体制,也需赋予地方政府举债权。中国现行的是不完全的分税制,中央与地方之间事权的划分不清晰。地方政府资金缺乏,拥有相对较小的财权,但却面临着艰巨的基础设施建设的任务,地方政府支出规模的扩大,再加上有可能面临一些临时性的巨额支出,地方政府根本就无力维系这种巨额的资金需求。为了防止出现地方政府因资金不足而推卸提供地方性公共产品的情况,即通常所说的财政职能缺位现象,在划分政府间事权的基础上,缓解中国地方政府资金的困难,将更多地着眼于地方公债的发行。
2.发行地方公债是减轻中央政府的债务压力的需要。中国财政主要面临财力拮据、
社会保障资金缺口大、债务负担全部由中央政府承担等困难。逐步建立地方公债制度,允许地方发行公债,是摆脱中央财政困难的有效途径之一。以前实行的中央政府发行公债再转贷给地方,这种做法实际上是中央政府替地方政府发债。既然这部分资金是用于地方性公共产品的提供,当然由地方政府发行公债筹集资金更为合理,从这个角度来讲,地方公债的发行的确可以减轻中央政府的压力。把本属于地方政府负担的财政资金压力归还给地方政府,既使地方上有了相应的举债权,又减轻了中央政府的负担。
3.发行地方公债有利于完善中国的金融市场。在中国的债券市场上,有国债、企业债券和金融债券,唯独地方公债还是一片空白。政府公债发行主体的单一性在很大程度上制约着中央政府的融资、投资能力。地方公债安全性较国债低但显著高于公司债券;其投资率较国债高,而较公司债券低。可以说,地方公债是一种安全性较高而收益率稳定的投资品种。
为了弥补地方政府资金的不足,许多地方政府自觉不自觉地采取了变相的发债形式,主要是通过一些同地方政府有密切联系,或本身就是政府下设的企业来发行企业债券,筹集资金用于市政建设,由项目收益偿还债务,但仍属于企业债券的性质。如1996年上海城建投资开发总公司发行的上海浦东建设债券,所筹资金用于上海地铁二号线一期工程。1997年广州市地铁总公司发行的广州地铁建设债券,1999年济南自来水公司发行的1.5亿元供水建设债券,为城市供水储蓄水库工程筹资。由于符合这个发行条件的企业并不多,不能从根本上解决地方基础设施建设资金短缺的问题,而且这种不规范的筹资法容易造成金融市场无序、失控的局面。
三、发行地方公债可行性的分析
以上地方公债存在的必要性理论告诉我们:发行地方公债是一个市场经济国家的必然选择。在中国,随着各种政策制度的不断完善,各个经济领域体系的日益健全,发行地方公债的条件可以说已经基本上成熟了,发行地方公债在中国具有可操作性。
1.中国发行地方公债有丰富的国际经验可以借鉴。目前世界上大多数国家允许地方公债的存在,一些经济发达国家,如美国和日本等的地方债券市场就非常发达。地方政府不仅可就一般目的(比如城市的基础设施建设)发行地方公债,而且可就特定目的(比如建设学校)发行地方公债。
2.宏观经济条件的改善和市场利率较低,为发行地方公债提供了良好的外部条件。近几年来,中国的GDP一直以7%～8%的速度在高速增长,宏观经济和地方财政实力在未来几年仍将保持较高的增长速度。宏观经济的良好态势为中国地方公债的发展奠定坚实的基础。同时中国目前的利率水平仍然处于较低水平,较低的利率水平有助于降低各类融资活动的资金成本,尤其对于固定利率的长期融资活动更是如此。地方政府公债一般来说期限较长,因而在当前市场经济环境下,地方政府有着发行公债的良好外部环境。 3.政府在公债的发行和统筹管理方面已具备较成熟的经验。(1)中国已有多年发行国债、企业债、金融债的经验,特别是近二十年的国债发行实践使中国在债券的发行方式、品种结构、期限结构、利率结构等方面都积累了丰富的经验,市场的监督、管理手段和能力逐步完善和增强。经过多年的发展,中国的资本市场已趋于完善。(2)中国市场中介机构,如投资银行、信用评级机构、会计审计机构等的发展以及专业人员的存在,为地方公债的顺利发行提供了技术上的支持和保证,并能对地方公债的发行主体进行有效的监督和管理。
