中国财政改革中几个全局性问题的思考(2)
2017-08-18 04:38
导读：二、1994年财政体制可以作为 公共财政建设的框架吗？ 将建立公共财政框架作为新时期财政改革的重要目标，是随着社会主义市场经济体制作用不断增强、
二、1994年财政体制可以作为 公共财政建设的框架吗？ 将建立公共财政框架作为新时期财政改革的重要目标，是随着社会主义市场经济体制作用不断增强、国民经济不断发展、财政改革不断深化而逐步认识和明确的。从已有的和经验来看，公共财政是与市场经济体制相适应的财政制度，既然我们的经济体制改革是市场化取向的，与之相适应的财政体制改革路径也必然是公共化取向的。过去尽管我们没有明确提出建立公共财政的目标模式，但从实践进程来看，改革开放特别是1994年以来我们一直在努力探索和构建适应社会主义市场经济体制要求的财政体制，也已经在财政“公共化”实践中进行了很多探索。党的十五届五中全会明确将建立公共财政初步框架作为“十五”时期财政改革的重要目标，则可以看作是从实践和理论两方面就公共财政的改革目标达成共识的标志。1994年的财政体制作为目前仍在运行中的体制，是第一次按市场经济要求建立的财政体制，体现了公共化探索的最新进展，在这些年的运行中也表现出了总体上的适应性。但是，这是否决定了1994年财政体制可以作为公共财政建设的基本框架呢？
对此做出判断，需要从两个角度进行考察： 1.从整个经济体制改革与财政体制改革的关系来考察，用经济转轨的进程来评价财政体制的适应性和进展情况，以此判定财政体制在未来的经济运行中是否已具备相当的稳定性，可以在较长时期内固化下来。如果经济转轨尚在中途，财政体制也不可能一蹴而就，那么现行的财政体制本身也需要作为公共财政建设的一部分，而不是公共财政其他方面建设的标准。 我们将计划体制向市场体制的变革简单描述为“（计划）→（计划＞市场）→（市场＞计划）→（市场）”的线性过程，就财政体制演进而言，似乎只需要经历两次大的变革就可以了。即在转轨前期将适应于计划体制时期的财政体制创新为适应于以“（计划）→（计划＞市场）”阶段特征的转轨经济运行环境的财政体制，在中后期将其创新以“（市场＞计划）→（市场）”阶段特征的转轨经济运行环境的财政体制。也就是说由于转轨过程中的微观体制基础只存在两个阶段的质的差异性，也就决定了财政体制只存在两度创新的必要性。 但是中国渐进改革战略构思和渐进改革策略操作的双重性质使线性转轨经济过程发生了阶段划分上的变化。从邓小平强调坚持改革开放与坚持四项基本原则并行不悖到江泽民时代提出“三个代表”重要思想，如何在复杂国际国内环境中处理好一个发展中大国改革、发展、稳定三者关系，始终是政府掌握体制转轨向前推进力度的核心问题。这样的立意使中国的渐进改革包含着服从于经济发展基础性制约的战略设计层次（决策层认识方面）和服从于实际经济运行变化的策略操作层次（实际经济判定方面）两重性质。这种双重性质的渐进改革特征，使战略层次的推进与策略层次的推进并不总是同步的，使政府对“计划＞市场”到“市场＞计划”转折点之间的转轨经济形态的与把握，演化为一个由战略构思的理论分析到策略操作可行性的实践判定的辨识过程，从而在中国经济体制转轨总过程中形成了一个明显具有过渡性特征的特殊阶段。这样一来，客观上就形成了与过渡期相适应的财政体制，以及过渡阶段结束后体制再度创新的逻辑关系。 从经济转轨的实际进程来看，1992年党的“十四大”正式明确了社会主义市场经济体制改革的终极目标，1998年全国主要被监测商品全部出现供求平衡和供大于求现象，标志着实际经济运行已取得了反短缺胜利，因此，1992——1998年大致可以认为是中国经济转轨过程中的特殊的“转折点阶段”。1994年财政体制的性质正是适应了这一特殊阶段的要求，既具有转折点意义，又发挥了突出作用。但适应经济转轨总体要求并推动转轨完成的财政再度创新的必然性也因此规定下来。 从当时财政体制设计的实际情况看，1994年财税体制改革在策略上采取了双轨并行、存量不动、增量调整、逐步到位的思路，体制的不完善一开始也是明显的。渐进策略带来的一个是中央财政收入与实际可用财力相差很大，收入比重虽然迅速提高，但实际可支配财力和调控能力有限，这种情况的改善只能寄希望于分税制带来的财政收入总量迅速增长所提供的增量。而在转移支付能力不足的情况下，各地由于基础和潜力的不平衡，分税制后的财力差距迅速拉大，出现两极化趋势，省际间财力调剂和省内县际间财力调剂的压力加大。另一个问题是省级以下财政体制未作进一步规范，有的在一定程度上模仿了中央对省的体制，有的则沿用以前的包干体制，总体上呈现财力向上一级集中的趋势，省级的资金集中尤其明显。这样的财力集中缺乏划分税种的规范性，同时财权的上收并无相应的事权调整相配套，提供义务、本区域基础设施、环境保护等基本事权还有所下移，使县、乡两级支出基数和支出刚性增大，从而产生了省以下体制的矛盾和省以下各级政府的财权、事权关系不对称问题。省、地、县财力的纵向上移和事权的相对下移使体制矛盾逐步集中于县、乡层次。这两方面的问题构成了体制不完善的基本矛盾。 进一步的趋势必然是，随着基层矛盾的深化，基层财政向中央财政的倒逼机制逐步形成，中央与地方的财权、事权关系重新陷入不清晰状态。从转移支付制度实施情况看，与7年前相比，中央对地方的转移支付结构中，各种应急性的专项转移支付所占的比重，已取代税收返还等旧体制存量部分，居第一位。这些专项转移支付在财权、事权关系的判定上是复杂而不规范的，它的迅速增加使财力增量部分重新陷入界定不清的状态，正在实质性地改变着1994年体制的基本格局。财政体制运行中的收支矛盾逐渐集中于基层财政，再由基层财政困难而倒逼回中央财政的趋势表明，体制在运行近10年后，其不完善性正在从不同方面暴露出来，并相对集中于某些环节，一些局部矛盾的尖锐化正在迫使体制本身发生变异。 2.从公共财政体系内部构成各层次之间的关系来考察，从财政体制层次与其他层次之间的适应性和效率来判断体制未来的稳定性。 一般来讲，公共财政体系的建立应该包括三个层次的：第一层次是财政的制度合理性问题，即如何划定政府与市场的边界、政府
行政管理体制、财权事权关系，并相应确定财政的职能范围和各级财政之间的基本关系；第二层次是财政的体制规范性问题，即通过什么样的管理体制来使财政的职能得到落实，并在各级财政之间形成合理的职能划分和财权、事权关系；第三层次是财政的管理性问题，即如何使体制的运行最有效率，防止其流于形式，部门预算、国库集中支付和政府采购制度都主要是属于这一层次的内容。以上三个层次形成“制度合理→体制规范→管理科学”的递进关系，构成财政体系的基本框架，财政体制在这一体系中起着承上启下的作用。 按照这样的判断，经济转轨进程中政府与市场的边界、政府管理体制改革属于第一层次的内容，1994年财税体制属于第二层次的内容，1998年以来全面实施的财政管理方面的改革属于第三层次内容。就第一层次与第二层次的实际配合情况来看，由于前面所的，我国经济体制转轨的总体背景，决定了财政体制总是处于适应→不适应→适应的动态过程中。在整个经济体制处于由计划向市场转轨的背景下，财政体制的改革不可能一步到位，市场化的程度和市场配置资源的广度和深度，都深刻地着政府职能的范围和基本取向。而政府与市场的关系决定着政府对于财政的基本要求，财政职能的定位则决定着各级财政的基本关系、决定着与之适应的管理体制。按照这样的次序，财政体制的适应与不适应首先要受到转轨进程的影响。 就第二层次与第三层次的实际配合来看，以部门预算为首的三项制度改革在一定程度上表现为财政通过部门预算等形式和管理方式的调整，拿走了原来部门财力的内部分配权、约束了部门行为，在财政部内部，这种具体的财力分配权又是层层下移的，往往是部领导定大数，司局、处室用具体的程序与规定就把部门的权力限制了。这其中的原因，既有管理层次改革可能超前的问题，也有现行财政体制不适应的问题，即在现行体制内部财权、事权关系发生较大变动的情况下，体制关系实质上逐渐处于不清晰的状态，使得运行于其上的管理层次的改革容易脱离实际，出现环节过多、管不好、流于形式化的问题。 由上述分析得出的一个基本结论是：目前财政运行中的矛盾主要是体制性的，应急性政策无力从根本上消除矛盾，继续深化改革是唯一的出路。这意味着目前的财政体制还不具备长期的稳定性，其本身还不适合作为公共财政建设的标准，而应该是公共财政建设的一部分。但是从我国改革的总体特征和1994年财政体制的基本特征来分析，我们仍然不可能采取一蹴而就的办法，目前对财政体制进行1994年那样的大变革的条件也不具备、不需要。因此，在目标既定的前提下，改革仍应是渐进的。其中规范省以下财政体制，在强化基层财政财权与事权匹配关系、化解收支矛盾的同时，保证中央财政的调控、平衡能力，规范转移支付制度，应是近期改革的核心。
