中国财政改革中几个全局性问题的思考(3)
2017-08-18 04:38
导读：三、制约积极财政政策淡出的关键因素是什么？ 在判断积极财政政策是否应该淡出时，我们大都习惯于借用西方国家的经验，即考察经济自主增长机制是
三、制约积极财政政策淡出的关键因素是什么？ 在判断积极财政政策是否应该淡出时，我们大都习惯于借用西方国家的经验，即考察经济自主增长机制是否恢复，如果已经恢复，则积极财政政策调控的前提就消失。但仍然处在转轨过程中的经济增长主要不是受制于周期性因素，而是体制性因素。因此经济增长的脆弱性虽然越来越不能摆脱来自于外部的影响，但由于体制原因导致的内部需求拉动不足无疑应成为主要的制约因素。 按照上述思路将关注点转向中国经济的特殊性，制约积极财政政策淡出的关键因素应该考虑两个方面。 1.经济体制转轨中包袱的消化，将在较长时期内形成对消费的制约，从而影响到市场机制传导的效率，增加经济增长的不稳定性。 按照最初的政策意图与目标，1998年以来实施的积极财政政策，是希望通过公共投资的拉动维持一定的经济增长速度和活跃度，使投资转化的收入效应能够刺激边际消费倾向的提高，消费的启动和扩大再刺激正常的民间投资的活跃，从而使经济恢复内在的增长秩序，即通过“政府投资拉动→消费增长→民间投资增长→经济自主增长”的过程实现市场传导机制的启动，这是通行的政府通过外部调控以恢复市场机制自主运行的原理。在这一过程中，中心环节是消费的启动和持续增长，这也是由市场经济的需求约束特征所决定的。在近几年的实际应对中，我们按照一般的反周期策略一直试图以大范围、大幅度增加收入来提高居民消费能力、改变消费预期，改善收入中的消费——储蓄结构；以连续、大量的政府投资来维持较高的投资水平、吸引民间投资，打通储蓄——投资障碍，最终使需求活跃起来。但实际经济运行却一直无法摆脱消费难以启动、内需难以扩大的制约，政府投资带来的收入效应没有明显改变消费预期和消费倾向，而是更多地转化为储蓄的增加，从而使经济运行中的储蓄——投资机制进一步失衡，在没有自主投资动力的情况下，政府必须通过发行国债吸纳更多的储蓄以消化这种失衡。于是前一次扩大投资的效果转化为更多储蓄，成为下一次扩大投资的压力。政府投资不但无法疏导市场机制的传导，反而形成了政府投资→经济增长→政府投资→经济增长的直接外部推动式的经济运行特征。这种情况表明市场机制传导的消费环节出现了严重的阻滞，正是这种阻滞使积极财政政策陷入了一轮接一轮的直接拉动的循环中。外推式拉动逐渐成了经济增长的一个常量，财政政策的退出也就变得不可预期。 但是消费环节的阻滞并不主要是周期性原因，而主要是渐进转轨路径的结果。从价格改革的具体路径来看，“休克疗法”与渐进改革的差别在于前者迅速放开价格，采取了通过高通胀和对生产的破坏迅速消除供求缺口的强制性平衡方式，其实质是对供求双方同时实行打压，在远远低于现有经济水平的目标下寻求平衡；后者缓和放开价格，采取了通过激励计划外供给增加和计划内供给改善，间接促使供给向上浮动来填平供求缺口的平衡方式（吕炜，2002）。从政府部门与家庭部门、部门的关系看，“休克疗法”将价格机制革命中的成本支付职责连同其产权私有化变动一并抛向，原来计划体制下政府与公众之间形成的“社会契约”大都在事实上解除了，其巨大代价是改革一开始就会出现剧烈的经济社会动荡，由此所造成的对生产的破坏和债务危机较长时期难以消除；渐进改革虽然避免了“休克疗法”造成的严重问题，但当期必须支付的价格改革补贴和连带的必须延期支付的产权改革等等的成本支付责任，却继续由政府承担着。在最终建立的市场体制框架里，政府部门与企业部门、家庭部门之间必须按照市场经济的原则明确其相互关系，也就是说政府要推动转轨完成，必须最终解除这些累积的旧的“社会契约”，建立新的“社会契约”。斯蒂格利茨界定的成本支出主要是与国有企业有关的养老金和和老年人的其他福利、偿付银行存款两项；陈淮（2002）所列的转轨成本包括有偿解除
劳动合同、完善社会保障体系、银行不良资产、回赎国有资产的支配权四项。这一阶段中国改革的挑战性被认为在某种程度上不亚于20年前，转轨的速度将决定未来支出负担的规模（斯蒂格利茨，1998）。因此转轨成本的消化将形成对这一阶段经济运行的基本制约，即主要问题将出现在消费环节。 按照这样的分析，在转轨中后期经济运行将始终面临历史包袱的消化问题，因此即使短期内经济自主增长机制能够恢复，长期看其内在的脆弱性和不稳定性仍然是存在的。 2.积极财政政策长期化趋势带来了部门利益的固化，如何处理和协调好部门之间的利益调整，正越来越成为制约这一政策退出的直接因素。 关于积极财政政策淡出的已有讨论存在一个重大缺陷，就是没有考虑到积极财政政策退出的实际可操作性问题。即在较长期实施这一政策后，我们怎样评价这一过程中已经形成的部门利益固化问题，以什么样的标准来进行部门利益的调整？ 连续多年的积极财政政策实际上已经改变了部门之间原有的利益关系和干预经济的权利，政策淡出则必然要触动这些关系。因此所谓淡出，并不是简单取消每年1500亿元的国债发行，或是退回到1998年以前的利益格局，而必须有一个妥善的方式对部门之间的关系进行评价，对由此可能产生的矛盾进行协调。更进一步讲，政策变动所导致的部门利益关系调整，或者说部门权利格局对政策变动的制约问题，除了行政体制等因素的影响外，更深层的还应该从一个部门、一种部门间利益关系格局服从和服务于经济的内在合理性考虑，从经济发展的要求来确定未来部门利益关系调整的思路。也就是说，部门利益调整的实质应考虑政府干预经济的客观需要，要考虑特定阶段经济运行对不同部门职能的客观要求。就积极财政政策的淡出而言，财力安排和项目安排是核心的内容，因此，利益调整将集中在财政部与原国家计委关系的处理上。 客观评价改革开放以来部门影响经济的力量变化，传统计划因素的减少是总体趋势，但并不等于说部门干预的不必要，而是需要根据资源配置基础方式的转变、根据市场化的进程，相应调整和转换职能。这方面，财政有过切身体验，在经历改革开放以来16年积弱后，1994年通过体制调整实现再次振兴，这实质是符合市场经济要求的新体制的建立，是新的宏观调控职能的确立，以后对积极财政政策的较好支撑就是明证。原国家计委在经历长期积弱以后，目前也正在出现职能调整后的再次振兴，这几年的投资拉动效果也可以证明其适当发挥干预力的必要性。我们在这些年积极财政政策效果时，核心的评价是国家利用国债资金的拉动办了许多多年来想办而未办成的大事，比如城市基础设施建设、等基础设施建设、防洪大堤和水利设施建设等。这些项目中的相当部分事实上就是公共财政应该负责安排的领域，也就是说，之所以会出现那么多大事多年来想办而未办成，其体制上的深刻原因是这方面的支出职能和项目实施存在缺位。即在20多年的经济体制转轨过程中，传统的基本建设投资职能随着市场化进程而不断弱化、退出，传统的财政职能和计划职能也因此削弱、面临转换。1994年建立的财税体制虽然是适应市场经济体制要求的，但在公共支出职能上并不完善，财力的大幅增长并未在这方面的支出安排上得到体现，预算内基本建设支出仍然被习惯性地看作是应该削弱的项目，以至于10多年来始终停留在300多亿元的水平上。没有财力的投入，原国家计委也就不可能在项目上做出安排。这几年国债的大量投入，在资金上弥补了这一长期存在的缺口，也在职能定位和体制设计上给我们提出了很多需要反思的东西，至少有一点应是明确的，即不论国债投入是否退出，这一部分支出职能的相应财力保证是需要的。另外，在目前的转轨阶段，由国家发展与改革委员会这样一个代表政府主要经济意图的部门继续集中力量办一些大事，保持国有经济的控制力，保证政府对经济运行的影响力，看来也是必要的。这种思考问题的角度应该作为调整关系、实现积极财政政策淡出的一个基本出发点。 但同时也必须看到，对现阶段部门职能的保证或适度调整，并不意味着目前国债资金的安排、使用上没有问题，只是需要简单地调减一下规模。事实上这些年财力上的应急安排虽然保证了政策对经济的拉动效果，但由此带来的资金管理、使用上的混乱和低效也是明显的。比如，财政预算内支出安排与原国家计委国债资金安排存在部分重复的问题，特别是在教科文卫等事业性支出方面，这在一定程度上造成预算权力的分割，同一领域的支出缺乏协调，影响了预算安排的完整性，带来了财政管理上的不规范，限制了财政职能的统一发挥。再比如，投融资体制改革滞后带来的结构性矛盾固化、强化的问题。这些年的国债资金基本上都是用传统的投融资方式层层安排、层层配套，既存在一些领域对民间投资挤出的问题，又使财政对项目经营等环节承担着最终风险；既存在着管理和效率问题，又使新增固定资产中的国有投资比重明显上升。因此，配合积极财政政策淡出对资金使用、管理进行规范是必须的，这是必须考虑的第二点。 按照上述判断，国债投资的退出既是总量上的，又必然是结构性的、职能性的调整。具体思路上可从四个方面考虑：第一，转化一部分，将一部分用于重大项目、基础设施、西部大开发的国债投资逐步转化、纳入财政预算内安排，通过增加基本建设支出，保证国家发展与改革委员会在重大项目上的财力需要和对经济的干预力，使公共支出和建设职能得到发挥；第二，创新一部分，对仍要继续由国债安排的少部分投资，可在投融资方式上采取更为灵活的形式，如采用股权、投资基金等方式运作，使这部分资金能够通过商业化运作模式吸引更多的民间资金参与，充分发挥其引导和拉动效果；第三，取消一部分，对已完工的国债项目和不再需要安排资金的项目，逐步取消相应的资金安排，减小国债投资规模；第四，合并一部分，将一些同样投资于教科文卫等公共事业支出项目的资金合并到预算内，纳入部门预算统一安排，减少多头管理、重复安排的现象。这样调整后，在确保国家发展与改革委员会职能基本要求、提高国家财政预算完整性的同时，国债发行规模也会逐步降下来，通过恰当的利益调整和合理的预算程序逐步淡出。 在我国积极财政政策的淡出是一个十分复杂的问题，既不是一个纯周期性现象，也不是一个纯经济问题。从总体上看，由于体制性制约在较长时期的存在，财政政策的基调将是偏向于积极的，国家对经济的干预仍将是经常的、不可或缺的。因此，即使财政最终不堪重负，这部分职能也只能转移，不可能消失。
