我国财政政策应实现由积极向稳健的转变(2)
2017-08-19 04:23
导读：二、地推进稳健财政政策的实施 稳健财政政策与积极财政政策的区别，主要表现在对国民经济的作用方向上。扩张性政策和紧缩性政策都是一种“逆风向
二、地推进稳健财政政策的实施 稳健财政政策与积极财政政策的区别，主要表现在对国民经济的作用方向上。扩张性政策和紧缩性政策都是一种“逆风向”的反周期操作，可以防止社会总需求的大起大落引发宏观经济剧烈波动，以及由此导致的种种负面作用。稳健财政政策则不是总量的反周期操作，而只是一种结构性的导向型操作。稳健财政政策本义为财政收支保持平衡。从中国的现实情况来说，“稳健”指不对社会总需求产生扩张影响。其内涵应包括两个方面：总量与结构。从总量上看，稳健财政政策意味着财政政策的实施对宏观经济的影响既不扩张，也不紧缩，即对社会总供给与社会总需求的平衡不产生刺激性或抑制性的影响。这表现在预算收支上就是基本平衡，不搞赤字财政。稳健财政政策意味着投资扩张力度的减弱，这就要求适度紧缩财政资金所支持的投资项目。从结构上看，财政上实行“有保有控”，通过一定的政策手段一方面促进“瓶颈”、短缺部门的发展，另一方面控制那些偏热行业的发展，以减少经济增长过程中出现的结构性扭曲。在新形势下，财政政策更多地体现“结构”的取向，发挥促进经济、社会结构调整的积极作用。转向稳健的财政政策，也就是由“总量取向”的财政政策向“结构取向”的财政政策转变，从单纯注重经济指标的财政政策转向兼顾经济、社会全面发展的财政政策。这种转变将使财政政策注入更多的人文关怀因素。 实施稳健财政政策应注意以下几个： 第一，稳健财政政策的登场和积极财政政策的淡出需要有一个过程。一方面，仍有较大规模的国债建设项目未完工，根据权威部门提供的数据，完成这些再建工程所需的后续资金为5000亿～6000亿元。因此，国债政策的“抽身退步”应是一个逐渐淡出的过程。另一方面，如果过去几年积极财政政策拉动GDP的效果是真实的，那么该政策的退出将使GDP增幅下调。尽管2003年仍然执行积极的财政政策，但力度已经明显减弱，当年的建设国债增发额由2002年的1500亿元降至1400亿元，2004年进一步下降为1100亿元。2004年长期建设国债的发行额为1100亿元，比上年减少300亿元。由于国债和银行贷款存在1∶4的配套关系，即国债投资会带动4倍的银行贷款，所以2004年国债带动的投资可能减少1200亿元，大致GDP增长1.3个百分点左右，这种变化是需要政府加以考虑的。为了保持的平稳较快和政策的有机过渡，稳健财政政策的登场和积极财政政策的淡出需要有一个过渡时期。这是一个渐进的过程，不能指望一下子就走向平衡。据有关专家预期，大约在2007年前后，可完全取消长期建设国债的发行。 第二，要控制和压缩财政支出的规模，严格控制各项政府支出增长。在以往年间，由于现实制度安排的支出约束力较弱，财政支出通常都会超出预算，有较大的增加支出压力。而且现实的政府支出又不限于纳入预算的财政支出，游离于预算之外的所谓预算外支出、制度外支出的规模也不小，并往往是投资膨胀的一个重要源泉。所以，要想方设法控制预算内财政支出的增长，起码不要有超出预算的支出增加，并且在必要时，动用行政性手段扩大控制支出增长的范围，将预算外、制度外政府支出的增长减少到最低限度。在实际执行过程中，针对固定资产投资增长过快等新情况，要严格控制新开工建设项目，坚决制止低水平重复建设和过度超前建设。要扩大国债资金实行工程招标采购、集中支付的范围，并适当放缓国债项目资金拨付进度。 第三，要注重在财政支出总量控制下的结构调整。中国不但存在局部地区行业投资过大、经济过热的问题，也存在着农业、能源、消费服务业等投资不足的现象，这就要求在控制固定资产投资规模，抑制某些行业或地区投资过快增长的同时，解决经济发展过程中的不平衡问题，调整预算内基本建设资金和国债投资的使用方向和结构。比如，基本建设支出要减少，公共事业支出要增加；行政经费支出要减少，教科文卫支出要增加等。除了一些在建项目的扫尾外，不应再开工新的国债项目。一些项目即使十分必要，也要考虑适当往后放。国债投资主要用于基础设施、公共卫生体系建设、基础、西部大开发和东北老基地的调整改造、生态环境建设、淮河治理
水利工程等方面的投入，以及青藏铁路、南水北调、西电东输等重大在建项目建设。政府需要加快向公共财政转变的步伐，加大向急需的公共产品和服务的投入，逐步解决国家财政“越位”与“缺位”的矛盾，即：逐步减少对一般竞争性和经营性领域的直接投资，增加用于公共服务和公共产品方面的投入，大力促进经济社会和人的全面发展。财政政策在资金使用上应该进一步向“三农”以及教育、文化领域倾斜，向发展循环经济、发展第三产业、增加就业机会倾斜。加大对
社会保障事业的支持力度，增加低收入阶层的收入，加快建设与经济发展水平相适应的社会保障体系，完善城镇职工基本养老保险制度和基本医疗保险制度，健全失业保险制度和城市居民最低生活保障制度，探索建立农村养老、医疗保险和最低生活保障制度，发展城乡社会救济和社会福利事业。中央财政要加大对地方特别是落后地区义务教育、公共卫生、基础设施的投入，并通过各种专项拨款补助，支持少数民族地区、西部地区和落后地区的经济社会发展。 第四，要积极推进税收改革。根据国家税务总局公布的数据，2004年前三季度，全国税收收入累计完成19257亿元，比上年同期增长26.3%，增收4014亿元。有人士认为，全国财政全年增收很可能将超收5000亿元，而增值税转型和内外资所得税并轨的改革如果在全国铺开，大致有3000多亿元的减税效应，财政增收无疑有利于这两项改革。今年在东北试行的增值税转型改革是一项对设备投资有明显刺激作用的财税政策。就现行增值税的格局而言，由生产型转为消费型的增值税改革，实质上是一种刺激或鼓励投资的举措，它对投资的激励作用较大。即便既有的改革方案并非完全意义上的转型而只是相应扩大抵扣范围，它的效应也会在一定程度上表现为拉动投资增长。考虑到当前重工业增长持续高于轻工业，设备投资增长较快，应该进一步这项政策出台的时机，或者调整政策试用的行业范围，避免对过热行业“火上浇油”。为了不致进一步助推已经过大的固定资产投资规模增长势头，可根据形势发展的需要，在增值税改革上酌情采取放慢节奏的措施。增值税转型最好在东北试点启动后两三年内在全国推广。至于内外资所得税并轨，也应选择适当的时机及时推出。还可以考虑重新启用固定资产投资方向调节税。这个税种曾在上个世纪90年代控制投资膨胀过程中发挥过重要作用。后来，在反通货紧缩背景下于2000年暂时停征。鉴于宏观经济环境的变化需要全力抑制固定资产投资规模，目前又难以找到其他别的什么手段来替代它的作用，可以相机重新启用这个税种。起码可以选择若干投资增长势头迅猛、对经济过热推力较大的行业（如水泥、钢材、汽车、电解铝等）恢复征收固定资产投资方向调节税。但是，需要注意的是，它的恢复要同增值税的改革相协调，以免造成彼此矛盾的印象和结果。另外，还应推进和完善农业税、个人所得税等税收改革。 第五，要与稳健偏紧的货币政策协调起来。近年，财政政策一直在宏观调控中唱主角。从目前抑制投资过快增长和预防通货膨胀的形势来看，财政政策的作用不如货币政策作用明显。但货币政策作为调整总量性政策，对目前的经济结构性问题效果并不明显，鉴于经济结构性问题根深蒂固，未来央行货币政策尽管可以进一步发挥作用，但效果恐怕不会太明显，无法单纯依靠央行货币政策对宏观经济进行调控，因此需更加重视货币政策与财政政策的协调。世界银行发布的中国报告认为，“2004和2005年（中国）如要避免硬着陆，就要更加密切地关注货币政策，同时必须更加重视货币政策与财政政策的协调”。目前财政政策在配合货币政策的紧缩而收紧，但并不是“全面紧缩”，不是“急转弯”，而是“转慢弯”，是在稳健把握之下着力协调，在调减扩张力度中区别对待，即“有保有控”。所谓“保”，是指政府资金使用的重点，应集中于国家发展规划确立的战略发展目标和农林水、生态保护与国土整治、西部开发与东北老工业基地振兴的重点项目，以及与公共卫生体系、教育、进步、社会保障关系密切的基础设施建设和配套条件建设。所谓“控”，则是指政府应首先考虑市场不能有效提供的公共产品（公益品）与公共服务，严格控制竞争性领域的投资过热。
