中国财政体制改革：回顾和展望(6)
2017-08-22 06:08
导读：（1）90年代末期地方政府收支缺口的比较表明，省级和县级政府的收支缺口最大，近一半需要通过获得上级政府的转移支付弥补（1998年分别是48.9%和47.1%）
（1）90年代末期地方政府收支缺口的比较表明，省级和县级政府的收支缺口最大，近一半需要通过获得上级政府的转移支付弥补（1998年分别是48.9%和47.1%）。地市级政府的收支缺口约为1／4（1998年是25.1%）。收支缺口最小的是乡镇政府，只占本级支出的2%左右。但典型调查证实，乡镇政府的不少收支活动在预算外进行，因此不能认为乡镇政府的收支缺口很小。
（2）在不同地区，同一级次政府的收支差异情况也有很大区别，因为省以下的转移支付制度是复杂和多样的。地区之间差异最大的是省级政府。图1显示，收支差额和水平有较强的相关性。乡镇一级虽然表现出更大的差异，同时与经济水平之间没有什么相关性。
2.地区间财政分配横向不平衡
地方政府间横向不平衡十分明显，财力水平差异悬殊，并且从动态分析看，省际人均财力呈逐年扩大趋势。
（1）各地方总人口人均财力绝对值高低悬殊，最高（3776.15元，2001年数据）与最低（262.57元）的省份相差超过十倍，反映了地方政府间提供公共服务能力差异过大。人均财力较高的省份主要分布在东部地区。低于全国平均水平的地区有两类：经济较发达但人口规模较大的省份和中西部农业省份。
（2）从地区间财力水平差异看，1988－1993年省际间的总人口人均总体差异系数呈递减态势，由1988年的0.57降至1993年的0.51；从1994年开始，这一指标又有差异增大的迹象，1994年为0.7，1996年0.74，1998年为0.81，1999年0.83.不仅超出1988年的水平，且呈现不断拉大的趋势。
（3）从省内不同地区看，东部地区省内的财力差异程度一般高于中西部地区。省会城市、沿海开放城市、开发区的财力水平普遍较高，计划单列市与所在省其他地区的财力差距更为悬殊。
（4）人均财政支出指标大致反映了各地实际可支配的预算内财政资源，相对真实地反映了地区间财政能力差异。测算结果表明：分税制改革后，地区间人均财政支出差距扩大。
中国大学排名 1988年各地区人均财政支出相对差异系数为75.7%，1993年下降到67%，1994年上升到81.96%，2001年则扩大到85.95%.总体看来，上述地区间财力水平的差异，除了表明地区间经济发展水平不尽一致外，也说明现行分税体制没有触动往的地方既得利益，也没有将调节地区差异作为政策的主要政策目标，特别是规范的转移支付制度的建立滞后，是导致1994年以来地区差距拉大的重要原因。
专栏3转移支付制度：结构和分布
1.转移支付的结构
目前转移支付结构方面的问题，主要是专项拨款比重大（约占转移支付总额的1／5），均等化转移支付，特别是通过规范的公式方式分配的转移支付规模很小，在很大程度上照顾了分税制改革以前各地方的既得利益，不能有效发挥财力均等化的作用。
（1）税收返还是1994年实行财政分税制时确定的中央对地方政府的无条件补助，具有维护地区既得利益的特征，不仅没有均等化作用，反而使富裕地区更富，贫困地区更穷。且由于其数额巨大，成为导致地区间差距拉大的重要因素。同时造成中央实际可用于调节地区间差距的财力极为有限，并且不能在预算中事先安排。
（2）过渡期转移支付尽管在规范性和合理性方面有了明显进展，但相对于规模庞大的、基数法色彩明显的其他形式转移支付而言，其作用力度极其微弱，难以发挥应有的调节地区财力差距的作用。
（3）除过渡期转移支付外，其他转移支付形式的最明显缺陷是仍然采用基数法，对各地区的补助数额的确定带有随意性，因此没有地区均衡效果。特别是体制补助（或上解）把80年代财政包干体制不合理的地区利益格局引入了新体制。而决算补助和其他补助对地区间财政均等化没有太大意义。
（4）专项补助存在较多的问题，突出的是项目庞杂，数额较大。特别是1998年实施积极财政政策以后，增幅更为明显。一方面范围界定不明确，专项拨款几乎涉及所有财政支出领域，包括中央不应承担的责任，同时应由中央财政承担的支出又转嫁给了地方。另一方面拨款的确定不规范，具有很强的主观随意性，同时也取决于地方的公关能力，难以避免寻租行为。第三是专项补助缺乏严格的事后监督管理制度，一些专项拨款要求地方安排配套资金，加重了地方政府负担。
