完善政府间财政转移支付制度的国际经验与对策(2)
2017-08-23 06:20
导读：三、完善我国财政转移支付制度的几点建议 1.合理划分中央与地方政府的事权范围，推进转移支付制度的法制化。根据市场下的政府职能界定，一般来说，
三、完善我国财政转移支付制度的几点建议 1.合理划分中央与地方政府的事权范围，推进转移支付制度的法制化。根据市场下的政府职能界定，一般来说，由全国居民享用的公共商品和服务应完全由中央政府提供，如国防、外交、外贸管理、全国性的立法和司法、宏观经济稳定等；地方政府应提供本地居民享用的公共商品和服务，包括地区性、警察、消防、、环保、地方性的制定和实施等；对具有跨地区“外部效应”的公共项目和工程，中央政府应在一定程度上参与，比如基础性教育、跨地区的交通设施、环保等；另外，调节地区间和居民间收入分配在很大程度上是中央政府的职责。不同的国家以及同一国家在不同的阶段，政府间事权的划分都会有所差别。重要的是，在一段相对稳定的时期内，必须明确各级政府的事权范围，并且有必要将其上升到法律的高度。 2.明确政府间转移支付制度的目标。建立规范的政府间转移支付制度的根本目标是实现地方公共服务能力或水平的大体均等。从世界各国来看，转移支付的目的只是各地政府的基本行政能力大体一致，使各地方政府在基本公共服务能力方面均到均衡，而并非要达到地区经济发展的均等，也并不意味着要达到全国人均财政收入水平的均等。从我国现实情况来看，经济发展不平衡由来已久，公共服务能力相差悬殊。因此，我们只能将实现社会公共服务均等化作为远期目标。就当前来说，我国转移支付的目标应为逐步调整各地区之间横向不平衡，缩小地区间经济发展的差距，促进区域间均衡发展，确保全国各地都能提供最低标准的公共服务。 3.根据转移支付的不同目标，将各种形式的转移支付配合使用。鉴于我国现阶段的经济发展水平有限，地区间财政能力差距悬殊，以无条件拨款为主，专项拨款为辅是合理的。改革的方向应该是进一步完善分税制财政体制，逐步取消税收返还、体制补助与上解等带有浓厚旧体制色彩且均等化功能很弱的无条件转移支付形式，建立以规范统一的公式和评估为基础的转移支付体系。同时，在中央财力逐步壮大的情况下，应适当扩大专项拨款的规模，规范分配方法，优化专项拨款的结构，保证重点，建立严格的监督和效果考评机制，提高财政资金的使用效率。 4.清理专项拨款。笔者认为，专项拨款应分为以下几类：一是中央委托事务专项补助。按照政府间事权划分，应有中央政府承担的事务交由地方政府承办，对所发生的支出有中央按照支出需要拨给该类事务实际发生地的地方政府。二是中央负担事务专项补助。与前者不同，该类补助是针对那些由中央和地方政府共同负责、共同出资的支出项目，可以按照中央应负担的份额进行拨付。三是鼓励性或奖励性专项补助。依据产业政策、民族政策等社会经济政策，对于符合政策目标的地方政府行为，从财力上给予有条件的支持。四是区域开放或特殊政策目标的专项补助，如尚在实施的“三西资金”、“支援经济不发达地区发展资金”等。五是特别专项补助，如灾害救济等。 5.在收支上，逐步使用“因素法”取代“基数法”。因素的选择应按照“公平优先、兼顾效率”的原则。转移支付制度本身具有平衡性作用，目的之一是缩小地区间财力上的差异，所以应公平优先，对落后地区给予适当优惠。此外，也要兼顾效率，即尽量不地方政府增收节支的积极性。根据以上原则，转移支付制度常常考虑的因素主要有：第一，人口因素，包括人口的规模、构成等。一般而言，一个省区总人口越多，标准支出越大，从而政府为之提供的转移支付额应越多。而考虑到人口的年龄结构、性别和民族构成，可使转移支付制度的完善更趋于合理。第二，当时的人均GDP和人均财政收入。它们是反映地区经济发展状况和公共服务水平的重要参数，而转移支付的目标又是确保国家公共服务最基本标准，所以该参数较低的地区需要中央给予较大的财力支持。此外，还有土地、地理位置、气候、资源等自然因素也值得考虑。
