转轨时期的政府间转移支付制度改革(2)
2017-08-25 01:38
导读：转轨时期的政府间转移支付制度改革 依照政府间转移支付制度设计的原则，一个有效的转移支付体系的建立，应当能够在促进财政收支效率提高的基础上
转轨时期的政府间转移支付制度改革 依照政府间转移支付制度设计的原则，一个有效的转移支付体系的建立，应当能够在促进财政收支效率提高的基础上，使各地区都能提供大体相等的公共服务水平。因此，以何种和公式将均等化拨款分配给地方政府，以解决财政的横向不平衡，是整个转移支付体系的中心。与实践经验表明，规范化的政府间转移支付体制的形成，有赖于公式化的均等化转移支付体制的建立，亦即我们通常所说的实现从“基数法”向“因数法”的转变。 然而，由于我国不平衡，各地区之间公共服务水平差异甚大，短期内难以达到均等化。因此，转移支付制度的设计，需要根据不同时期的、经济与状况来制定不同阶段的财政均等化的基本标准。并且，就当前而言，建立公式化的均等化转移支付制度尚存在着一系列制约因素，主要有：（1）中央与地方财权与事权的清晰界定， 是建立规范的政府间转移支付制度的前提。我国对财权的划分比较明确，但对事权并没有清晰的界定。在具体事务上，中央与地方政府之间还存在着事权不清、交叉重叠的现象，这就使转移支付项目及数额的确定难以顺利进行。（2）中央财政在全国财政收入中所占的比重过低， 任务负担过重，可用于转移支付的财力有限。（3 ）新的转移支付制度必然会触及各地方的既得利益，调整难度较大。（4 ）转移支付制度方案设计尚面临统计数据不完整、测算方法不完善等技术性问题。 基于上述理由，规范的转移支付制度尚难以在短期内建立起来，因此需要分阶段、分步骤进行。各时期所要达到的目标不一，但应逐步向最终的均等化目标逼近，使转移支付制度真正得以完善。在近期内，应当着眼于保证落后地区在基本公共服务水平方面达到最低标准，此后，逐渐扩大均衡的范围和保障水平。具体说来，目前需要处理好以下几个问题： 第一，以实现公式化的均等化转移支付制度为改革方向，每年从中央财政收入的增量中拿出一部分资金，通过运用公式化方式给予不发达地区转移支付来逐步调整地区利益分配格局，同时逐步扩大公式化补助的规模和范围。应注意在适当时机对地方既得利益作相应调整，打破从改革以来屡次体制变动中固化了的地方利益关系。鉴于国家财力的现状，转移支付应有所侧重，重点缓解地方财政运行中的突出矛盾，体现对不发达地区和少数民族地区的适度倾斜。在补助数额上，则大体维持低水平标准。 第二，在转移支付方式的选择上，应当采取纵横交错的转移支付模式。根据国际上现有的经验，政府间转移支付的基本模式有两种：一种是单一的自上而下的纵向转移支付，一种是纵横交错的转移支付。纵向转移支付模式是上级政府把各地财力数量不等地集中起来，再根据各地财政收支平衡状况和实施宏观调控政策的需要，将集中起来的部分收入数量不等地分配给各地区，以实现各地区之间财力配置的相对平衡。这一模式简便易行，主要由上级政府强制实施，但在缺乏必要规范的情况下，容易暴露出透明度低、稳定性差、随意性大的弱点。在纵横交错模式中，中央统一立法，直接通过特定手段进行纵向的转移支付，同时负责组织各地区之间直接的转移支付。其中，纵向的转移支付侧重于实现国家的宏观调控目标，横向的转移支付侧重于解决经济落后地区公共支出不足的问题。两种转移支付模式相比，各有优点，但纵横交错模式更适合我国。因为纵向转移支付只有在中央财政收入在全国财政收入中占绝对优势的情况下，才能在保证中央和地方财政实现纵向平衡后，中央财政还有足够的财力来平衡地区间的财力差异。法国、日本、澳大利亚等采取纵向模式的国家，其中央财政收入占全国财政收入的70％左右，我国中央财政收入远未达此水准。而采取纵横交错的模式则可以有效缓解中央财政收入有限性与促进财力横向平衡之间的矛盾。通过地区之间的横向转移支付，从富裕地区的财政收入中拿出一部分来补贴贫困地区，可以减轻中央财政的压力，而且地区间一旦形成财政收入的受授关系，可迅速、准确地划转结清资金，执行起来简便、透明度较高。中央政府则侧重于解决纵向不平衡问题，通过专项补助和特殊补助方式，使资金投向更能体现中央政府社会经济意图的项目，加强宏观调控力度，维持中央财政的权威，使地方政府的行为符合中央的意图。 第三，对原体制下保留下来的转移支付形式进行有计划、有步骤的调整，建立新的适合现实国情和市场经济要求的转移支付形式。首先，逐步取消原来的体制补助（或上解）。原体制补助（或上解）起源于80年代初体制改革时按基数法的收支差额，这种补助继承了的不合理性，随着十几年形势的变化，公平性越来越差。但由于它已经成为地方收入的固定部分，在一定程度上也起到了平衡地方财力的作用，因此不宜马上取消，但应逐步减少其比例，直至取消。其次，应建立的专项拨款机制。对项目内容相对固定，且时间较长的专项拨款，应当实行专项拨款公式化，以解决这类资金分配的随意性问题。同时，对专项拨款的申请应当程序化，尤其是对一些突发的、不宜公式化确定的项目，必须预先规定基本的分配原则，增加专项拨款分配的透明度，减少财力分配上的随意性，使之更为公平合理，真正起到均等化的作用。此外，还应对税收返还办法进行调整。这是一项触及既得利益的改革，应进行渐进式的推进。可以将目前的上交中央两税收入基数返还地方部分，改为部分基数返还部分用于均等化分配，并分期逐步减少基数返还的份额，直至基数返还为零，另一方面则逐步加大用于均等化分配的比例，直至所有基数返还部分用于均等化拨款。
