改进中国高等教育财政的设想
2017-08-25 06:49
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关键词：；高等财政；改进 中国近20年来教育
关键词：；高等财政；改进 中国近20年来教育投资指数一直在2%左右徘徊，教育投资水平较低，这对我国的高等教育事业的就是一个先天不足，再加之高等教育连续几年扩招的压力，对高等教育财政提出了严峻的挑战，使得严重短缺的高等教育财政雪上加霜。我国政府面对如此窘迫的教育财政状况，提出了一些应对的措施，在一定的层面上缓解了我国教育财政暂时困难。但是，我国的高等教育财政仍然困难重重。为此，积极地改进中国高等教育的财政依然刻不容缓。本文试图从高等教育财政拨款方式、杠杆、非政府投资方面提出一些对我国高等教育财政改进的设想。
一、改进高等教育财政拨款由单一方式向综合方式发展 我国在20世纪80年代以来，高等教育财政仅仅采用了一种单一的公式拨款方式。具体说，就是“综合定额 专项补助”的拨款方式，并实行“包干使用，超支不补，节余留用”的政策。实践证明，这种单一、粗线条的财政投资方式，无法真实准确地反映高等教育成本的变化，由于拨款数额与高校在校学生人数成正比关系，由此导致各高校盲目地扩大办学规模，在十分有限的教育资源中以争取本单位的利益。结果高校发展是一种粗放型的模式，高校间专业重复设置或者极为相似，势必影响高等教育的办学效率。 事实上，高等教育财政拨款方式除了公式拨款还有协商拨款（或者叫合同拨款等），这两种财政拨款方式都很重要。公式拨款是以体现学校特征（如学生规模和人员配置结构）的公式确定拨款数额的一种方式，具有规范的拨款决策程序，有效地减少学校与拨款机构的冲突，减少人为因素对拨款决策的影响，为教育经费的公平分配提供了一个数量化的，具有较高的透明度。在这种方式下，拨款机构以学校教学活动的成本为资源配置的基础，通常的做法是以单位成本乘以数量规模。[1]我国长期以来采用的“综合定额 专项补助”的公式拨款方式，适应了教学方面项目的拨款，或者说适应了以教学为主的高校的拨款，但是，很难刺激高校的的发展，缺乏对高等教育的学术激励作用，更加影响了高等教育的质量提升和办学效率。因此，改革高等教育拨款方式，大力倡导协商拨款的实施显得尤为重要。 从与我国高等教育财政管理体制相似的法国来看，法国80年代实行的合同拨款的改革收到了良好的效果（这种合同拨款类似我国的协商拨款），法国的合同拨款就是主要用于科研方面的拨款，与教学方面的拨款分开，此举极大地鼓舞了高等院校的科研积极性，提高了高等教育的办学质量。法国的合同拨款也制定了严格的程序，1984年制定的高等教育法为高等学校从事教学、科研方面的合同拨款提供了基础。合同拨款政策的主要目的在中央政府与大学之间引进协商谈判机制，国家希望改进与大学的关系并更好地管理大学，因此改革不是为减少国家的干预。而是以新的行为方式取代原有行为方式。合同拨款制改变了高校资金配置的过程，大学不再是各项活动的简单相加，大学的各项活动是彼此相联系的，是内部一致的，有优先顺序的。预算的制定和实施更依赖于大学整体的战略。[2] 由此可见，我国应该改进高等教育财政拨款的方式，要重视协商拨款，形成高等教育财政综合拨款的模式。我国长期以来一直以公式拨款为主，原因是操作更加方便，较具常规性和规律性，但是要增强拨款的灵活性和激励机制，协商拨款不可缺少。所以，今后政府仍然要兼容公式拨款和协商拨款两种方式，有效地促进高等教育财政拨款的调控力度。这种兼容并包的拨款制度叫综合基金制度。为了体现公平目标、效益目标、效率目标、政策目标，高校综合基金制常需要增加机动条款，这样便于实行动态的预算管理。[3]高等教育财政拨款方式改进后，高等学校才有可能成为自主的办学实体，而且经费获得要通过他们的办学效益和质量来反映，由此高等教育财政处于良性的运转。
二、改进教育财政的调控，增强金融杠杆的支持
