论我国财政货币政策的协调配合(2)
2017-08-26 03:10
导读：二、现阶段我国财政货币政策协调配合的态势 多年来，我国依据马列主义原理，结合我国的国情，在财政政策与货币政策的具体协调配合方面，进行了有
二、现阶段我国财政货币政策协调配合的态势 多年来，我国依据马列主义原理，结合我国的国情，在财政政策与货币政策的具体协调配合方面，进行了有益的探索，并取得了令人瞩目的成就，但也存在不少尚待解决的矛盾。 （一）适度从紧的财政货币政策取得的主要成效 我国经济运行，自1992 年开始实行适度从紧的财政货币政策， 到1997年成功地实现了“软着陆”，此后进一步坚持改革开放，加大结构调整力度，整个国民经济已经出现了宏观调控奏效、市场化水平显著提高的良好态势。具体表现在以下诸方面： 1.大力增加财政收入，逐步提高财政收入的“两个比重”，以增强政府稳定经济的整体实力。增加财政收入，压缩财政支出是紧的财政政策的主导措施。改革开放以来，财政收入的增长速度低于支出的增长速度； 从1992 年开始， 财政收入的增长逐步领先于财政支出的增长（1994年除外）；1997年财政收入占GDP的比重达到11.5％左右， 中央财政收入占财政收入总额的比重为48％左右，逐步接近振兴财政的目标比重。 2.严格掌握货币发行，控制信贷规模，适时调整利率。控制货币流通量是紧的货币政策的中心。1993—1998年，中央银行强化了货币发行的控制力度，使货币供应量维持在计划目标范围内。同时，为整顿秩序，控制信贷规模的增长水平，中央银行于1993年两次提高存货款利率，利用金融政策遏制经济过热取得较大成效；而后，中央银行又根据具体情况，相继于1996年两次、1997年多次降低利率，在“从紧”的基础上有效地保证了“适度”的货币政策调控力度。 3.调整财政支出结构，强化固定资产投资管理，优化固定资产投资结构。投资规模膨胀是我国经济前段过热的重要原因，从1993年下半年开始，中央强化了固定资产投资管理措施，停建、缓建部分基本建设项目，使投资规模增长速度从1993年的58.6％，下降到1995年的17.5％，同时还成功地引导资金向农业、基础产业倾斜，使投资结构得到优化。财政支出的另一突出症结是行政急剧膨胀，1980年全国行政经费66.8亿元，1996年达到1041亿元，增长了14.5倍，而同期财政支出仅增长5. 5倍。财政支出的60％—70％以上用于“养人”，这不仅挤占了事业发展经费，导致建设资金的奇缺，而且日益成为财政的沉重负担，使收支缺口扩大，直至影响全局的稳定。为此，各级政府结合机构精简和职能转变，压缩行政经费20％—30％；实行政府统一采购制度，运用市场手段管理政府物料购买支出：推行行政经费下管一级等办法，用以节约支出，制止奢移浪费等。 经过几年的宏观调控，适度从紧的财政政策和货币政策取得了很大成效，不仅有力控制了通货膨胀，而且国民经济持续保持较高速度的增长，国民经济实力不断增强，同时经济振荡幅度很小，基本实现了经济“软着陆”的目标。 （二）目前宏观经济中存在的主要问题 1.国有困难日益加剧，举步维艰。最近几年的宏观调控并未缓解国有企业的原有困难，相反，作为微观经济主体的国有企业的经营状况更加恶化，效益下滑严重，亏损面和亏损额均大幅增加；国有企业债台高筑，社会负担沉重及长期技术改造不足等老问题，依旧未得到缓解，国有经济占整个国民经济比重不断下跌，到1995年国有企业亏损面达43.7％，亏损额377.9亿元，同比上升20％，实现利润同比下降10％， 目前亏损继续扩大；与此同时，企业开工率不足，停产半停产企业增加，大批企业职工下岗待业，市场缺乏活力；另一方面，企业资产负债率已超越安全警戒线，高负债经营已经使企业成为银行的“打工仔”，生死系于一身。可以说，近几年国有企业的经营状况相当严峻。 2.目前的财政、货币政策对结构调整成效不大。适度从紧的财政货币政策虽然对于总量控制卓有成效，但并未从根本上解决结构上的矛盾，其中一个重要方面就是产业结构不合理、层次低、地区产业趋同化严重。据测算北京产业结构相似系数为0.9，山西亦达0.92， 反映在现实经济生活中即突出表现为产品销售不对路，积压严重。同时，对国民经济中基础产业和基础设施的重点项目投入，特别是对重中之重居基础地位的农业，虽然加大了投入力度，但其发展速度仍慢于整个国民经济的发展速度，尚未改变其在国民经济中的薄弱地位，“瓶颈”仍不同程度地制约着经济发展。 3.负数的通货膨胀率显现总需求不足，1998年度8 ％增长目标压力较大。改革开放20年来，我国经济曾多次被剧烈的通货膨胀所困扰，并成为全民关注的经济热点，自1993年宏观调控力度加大后，通货膨胀指数连续下落，1997年零售物价涨幅只有0.8％，到1997 年底已成了负数，今年1—2月零售物价涨幅为－1.7％，整治通胀取得了很大成绩。 通胀指数变负，意味着不必付出劳动，银行中的存款和手中的货币就会自动增值。然而，这对整个国民经济而言，并不完全是好事，其负面影响超过正面影响。总供给与总需求的均衡结果， 决定物价水平的升降。 1997年物价水平的下降，充分说明总需求特别是投资严重不足，通过乘数效应造成整个市场萧条，显现出经济过热的后遗症。与此同时，十二届人大提出了本年度经济平稳、持续增长幅度为8％的现实目标， 但截至1998年6月，第一季度增长率为7.8％，第二季度仅为7％， 较之既定目标具有一定距离，经济增长的方针与总需求不足的近期情况，使国民经济期发展速度超越8％，继而全年增长8％的目标面临着较大压力。 （三）财政货币政策调控中面临的困难及协调配合的深层次矛盾 透过上述问题的表面现象出现，我们不难看出在财政货币政策的协调配合方面所存在的深层次上的矛盾。 1.国民经济的“两难”状况对财政货币政策的制约。其一是财政状况举步维艰。财政政策主要内容是收入政策和支出政策，财政政策的目标是通过改变其收、支的规模和结构来实现的，因此，政府是否有能力改变财政收支的规模结构是有效实现财政宏观调控政策的前提和重要保证。但此种条件在我国目前还显得十分薄弱。首先，从财政收入看，改革开放以来，国民收入分配格局发生了重大转变，财政收入占国民收入比重逐年下降。1980—1995年，GDP增长了10.86％，年均增长17.9％；而财政收入只增长4.46％倍，年均增长11.98％。财政收入在1993 年前增长缓慢，财政收入占GDP的比重，由1979年的28.4％下降到1995 年的10.7％。1993年以来财政收入每年约增长900亿元， 但增加额中包含着物价上涨的因素。实际的增长十分有限。这反映了财政收入占国民收入比重下降的趋势非常明显，财力的下降直接影响到财政宏观调控力度。其次，从支出方面看，财政支出增长快于财政收入增长，财政支出刚性化，
行政管理费和各项事业费支出保持高速增长，赤字规模不断增大。1980—1995年，财政赤字从68.9亿上升到666.8亿元，增长8.68倍， 年均增长16.34％，远远超过财政收入年均11.98％的增长速度。为弥补巨额赤字，财政被迫大量举债。目前，中央财政支出中的1／2以上要靠借债来维持。中央财政内债规模从1990年的187亿元增加到1995 年的1537亿元；内债依存度从1990年的14％上升到1995年的21.3％，已突破了国际公认的20％的水平。据预测，照此速度发展，到2000年，年发国债将达8000亿元。这种状况的必然后果是财政政策作用弱化，预期的调控力度和效果难以实现。1995年，财政对固定资产投资的影响力度由1978年的77.6％降为2.6％。受财政困难影响， 国有企业生产运营中应补充的资金长期得不到增补；国家政策性银行资金难以到位，资金来源严重不足，迫使政策性银行插足商业性业务。总之，财政已基本上陷入只能保吃饭，无力搞调控的境地。与此同时，有限的财力还严重分散，中央财政收入占全部财政收入的比重逐年下降。中央财政收入中，固定在各部门手中的财力份额也较大，严重制约了中央财政的调控能力。 其二是金融形势不容乐观。主要问题银行经营效益下降、债务问题突出， 资产质量恶化， 对实行适度从紧的货币政策产生较大压力。 1994年四家国有商业银行的资产经营收益率平均为0.32％；1995年各银行基层亏损的状况有增无减，尤其是落后地区的基层行亏损严重，导致四大银行中三家全线亏损。造成银行经营状况恶化的一个重要原因，就是银行不良资产包袱沉重。1994年底，全国金融机构不良贷款占全部贷款的19.7％，其中90％以上浓缩在四大国有商业银行。同时，值得注意的是，近年银行应收未收利息一直呈上升趋势，这表明仍有相当部分不良资产潜伏于正常贷款之中，再考虑未计入的利转本金和应计未计的亏损，真实不良资产的比重会更大。由于居民储蓄占社会资金来源的70％，银行承担着储蓄转向投资的责任和风险，在当前的经营形势下，银行的信贷投入未形成相应效益，其结果必然导致信贷资产的低质量增长，如要任其发展，居民债权与企业债务的矛盾必将暴露，这对整个金融形势将造成难以估量的影响。并且，银行不良资产的日益增大，也将影响到目前货币政策：商业银行既是货币政策的调控对象，又是货币政策的传导者，通常会根据货币政策的变化按利益最大化原则调整自身的资产负债，从而最终影响到企业和公众的经济行为，达到货币政策调控的目的；其调整自身经营的条件是资产负债的流动性，但目前据有关人士估计，四大国有商业银行真正转动的资产不到30％。凡此种种，无不意味着银行潜伏着发生危机的可能性。这种状况，也使中央银行在制定执行货币政策时进退两难。 2.财政货币政策面临的新“三乱”困惑。值得注意的是，国民“两难”的背后，还存在着财政秩序、信用秩序和商业关系混乱的新“三乱”。 财政秩序混乱方面表现为：（1）基本财务制度不健全， 企事业单位，基层财政部门自己采用造假帐的方式，将预算内资金转移到预算外，将制度内资金转移到制度外，逃避监管；（2）多头开户现象严重， 给审计和监管工作带来许多困难；（3）有关制度不够严格规范， 各级政府自行随意减免税、 擅自征收各种费用和基金的情况普遍存在：（4）分税制与分灶吃饭并存，省以下分税制尚未真正建立，中央至乡五级财政制度不够健全；（5）财政退库管理不严格， 加大了财政补贴和财政支出。同时，与中央财政收入占GDP比重不断下降成对比的是， 各级政府掌握的预算外资金不断增加，加上预算体制外资金，已超出预算内收入，且游离于预算管理和财政部门之外，长期失控。其结果是基层企业因摊派过重叫苦不迭，中央财政却因缺少财力而难以实现调控任务。 信用秩序混乱方面表现为：（1 ）财政资金信用化和信用资金财政化。财政信用在提高资金使用效益、促进经济方面起到了一定的积极作用，但某些财政机构在核准的财政周转金范围之外发放贷款，或提供信用担保，扩大了信贷规模和范围，干扰了中央银行货币政策的执行，且在资金筹集、使用、回收方面随意性较大，各种违规行为屡有发生。“八五”期间，银行信用资金财政化趋势愈发严重，信贷资金的财政性长期占用，不仅给国有银行的正常运营带来了困难，而且抑制了领域市场化进程。（2）债款归还秩序得不到遵守， 企业赖帐现象比较严重，更有甚者，向银行贷款之初便没有还款打算，由此以往，货币政策赖以正常发挥作用的基础将不复存在。（3）银行自身不到位， 不惜成本盲目设机构网点；建筑装修费用庞大；不讲效益乱放贷款、违背国家利率政策擅自高息吸储，或超出自己经营能力从事本业以外的经营活动等。（4）乱拆借问题仍在一定范围和程度上存在。 企业商业关系混乱主要体现在，受负债率过高和经济恶化以及商业秩序混乱，1993年紧缩银根、治理乱集资、乱拆借以后，企业相互拖欠问题再度突出。据估算，至1995年底企业间相互拖欠已达到8000亿元以上，以至不少行业不得不采取贷款不到不发货，或者不偿还旧债不供货的方式进行商业交易，构成了商业化交易的客观退化。 3.在我国经济体制转轨的现阶段，财政政策和货币政策还存在着若干配合“空档”、“配合失当甚至相互掣肘的问题，主在表现为： （1）财政货币政策调控分工不明确，造成某些政策“空档”。 通常情况下，财政对于结构调整较为有效，货币政策更适于总量调控；财政政策调控力度大，刚性较强，货币政策可以经常微调；财政政策时效明显，而货币政策具有一定的时滞性。但现实运行中各自职能未得到应有的理顺。首先，财政逐步退出生产性领域，占国民收入比重逐年下降，若任其发展，财政对宏观经济调控能力越来越弱。其次，因宏观调控过于依赖银行，并逐步代行财政职能，致使银行不良资产激增，从而加剧了银行的经营风险。最后，银行同时承担了总量与结构调控的双重任务，但由于银行经营的较强商业性，不具有结构调整的内在动力机制，因而产业结构调整缓慢。 （2）财政货币政策之间缺乏固定配合程序， 致使二者配合不规范。往往当两大政策的制定和执行需要对方的配合时才向对方提出要求，而对方配合与否则取决于对自己是否有利。这样，唯有对对方都有利时，配合才能发生，许多对国民经济整体有利但影响局部利益的政策难以得到对方的配合；并且由于二者之间缺乏固定和配合程序，执行两大政策的业务部门不仅在具体工作上难于合作，还时常产生矛盾和摩擦。 （3 ）财政货币政策在经济运行和体制改革的某些重大问题上配合不够。例如在公债发行，在投资领域，在利用外资等方面，均存在着二者配合不当的问题，制约着财政货币政策对宏观经济的调控作用。
