民主财政论——公共财政本质的深层思考(2)
2017-08-30 04:14
导读：这就存在着一个序贯博弈（信息不对称下的动态博弈）： 第0阶段，公众通过投票选择了一个政府； 第1阶段，政府实施一项政策，比如拨款修建一条公路
这就存在着一个序贯博弈（信息不对称下的动态博弈）： 第0阶段，公众通过投票选择了一个政府； 第1阶段，政府实施一项政策，比如拨款修建一条公路。政府更清楚这笔拨款是否有效。而公众或者无法得到这一信息，或者有些人虽然可以得到这一信息，但却需要花费很大成本，与其个人得到的收益相比并不合算（这也可以算做是一种外部性）。 第2 阶段，在年度财政报告制度下，公众通过政府财政报告最终得知了修建公路的拨款使用情况，并通过成本－效益分析判断该项拨款是否有效使用。 第3阶段，公众根据对政府能力的信息决定是否继续支持本届政府，或者选择新的政府。 新一轮博弈又开始了。 在第1阶段，政府在执行财政政策时，势必要考虑：如果这项政策不能有效执行，那么公众在第2阶段得知这一信息后将在第3阶段对自己投不信任票，而且如果隐藏这一信息，则会面临被揭露出来的更大危险（可能永远失去改过机会）。因此，虽然存在着短期的信息不对称，但是政府的最优选择仍是努力有效率地执行财政政策。通过这种重复的博弈过程，更有能力的政府被挑选出来，这就为政府引入了竞争机制，进而提高了效率。 这里还要强调法制的作用。市场条件下，法制是契约实施的保证。对公共契约来说，制度是公众制定出来，用以保证公共契约得到贯彻的工具。法制并非是由政府所提供的公共物品，因为政府也必须遵守法律。在上面的博弈过程中，如果没有政府财政报告制度的规定，对政府行为的约束机制就难以发挥作用。 至此，我们已经完成了民主财政决策过程的。从中可以看出，公共财政的决策主体，在 表现上是政府，而在本质上是公众。政府只是在执行决策。公众通过选举制度和投票机制掌握着公共决策的实际控制权，并通过法律制度保证这一机制的运行。 现在我们可以清楚公共财政的本质到底是什么了。所谓本质，应当是同主体紧密相关的。国家分配论认为财政主体是国家，因而财政本质是以国家为主体的分配关系。而笔者认为，公共财政主体在民，因而公共财政的本质是民主财政，是以人民为主体进行公共决策的活动。
三、民主财政在公共财政中的表现 民主财政作为公共财政的本质，并非孤立存在，而是体现在公共财政的各个方面。我国要建立公共财政的基本框架，在借鉴西方公共财政的和实践过程中，应该抓住公共财政的本质，用民主财政的眼光来重新审视公共财政。这样才能真正学到公共财政的精髓，在实践运用时也才能把握住正确方向。
民主财政的表现大体有以下几个主要部分： 1、财政民主决策 民主财政要求政府要时刻牢记自己的任务只是执行公共决策，而不能越俎代庖，自己为公众作出什么决策。政府不但要每年向公众公布其预算和决算情况，接受公众监督；而且遇到重大事件时要向公众说明，让公众了解情况，并遵照公众的决策。 在我国，财政决策的效率一直是困挠着理论和实际工的一大难题。人们提出了许多指标体系，希望建立对公共政策效率的约束机制，但都没有从根本上解决问题。各种财政资金的浪费以及由此滋生的腐败不仅没有得到有效遏制，而且愈演愈烈。究其原因，主要是决策主体的缺位。 财政资金的来源主要是公众缴纳的税收，而财政资金投向的决策权却由政府把持，公众没有发言权，而政府官员缺少有效使用资金的激励，这就造成财政资金使用的低效率。只有还政于民，还权于民，重大事项由公众直接决策，并接受公众监督，这一问题才能根本解决。可喜的是，我国已经开始进行这方面的尝试，比如，三峡工程的决策过程就是通过人代会几次讨论才得以最后通过。又如现在正广泛开展的村民自治和城市社区民主决策的改革尝试。
2、财政分权： 财政分权是实现财政民主决策的必要条件。倘若决策权仍主要集中于中央，地方民众何谈对地方事务的决策权？从这个意义上，分税制的核心不在支出权限划分，更不在税权分配，而在于决策权的转移，即由中央政府决策转向地方民众决策。 我国从1994年开始实行分税制财政体制，中央政府向地方下放了支出决策权和部分税收管理权，但遗憾的是，这种决策权的下放没有真正到位，即没有落实到地方民众手中，而只停留在地方政府手中。这就加剧了权力的滥用。虽然从理论上讲地方政府比中央政府更了解本地民众对公共物品的偏好，但如果地方政府根本没有民主财政意识，那么它又如何会实现财政资金的有效使用呢？结果是中央政府又不得不重新收回决策权，这也未尝不是一种理性选择。但如果这样就能解决问题的话，那么94年就不必进行这项改革了。这也可以作为改革开放以来财政体制“放乱收死”现象的一种解释。
