从公共政策的角度看政府在社会保障中的职能(2)
2017-08-30 06:43
导读：（一）公共政策的主体：政府——社会保障政策的制定者和执行者 政府作为一个特殊的活动主体，其所颁布的法令、制定的政策具有强制性，而公共政策
（一）公共政策的主体：政府——社会保障政策的制定者和执行者 政府作为一个特殊的活动主体，其所颁布的法令、制定的政策具有强制性，而公共政策的公共性特征决定了其价值取向是一种公共利益。也就是说，主要是为谋求大多数人的利益而制定的，那么，就不可避免地损害部分人的利益，只有由政府制定并加以实施，才可能保证公共政策的顺利进行；从另一个角度来说，市场并非万能的，其在保证效率的同时，可能会产生经常的无数的缺陷，那么为弥补市场之缺陷，或纠正市场失灵，就需要政府制定必要的公共政策，这就是公共政策形成的逻辑起点。 政府参与社会保障政策的制定和执行，这无论是在发达国家，还是在发展家都是无一例外的。其原因是：首先，虽然个人也可以通过储蓄或投资为其养老作准备，但由于个人的短视效应，其在年轻时不会储存足够的钱供其养老之用。何况，老年人的收入保障是一个长久的计划，许多人缺乏如未来的健康状况、生活费用、终身的收入能力、其他可供选择的投资项目及保险计划的安全性和收益性等必要的信息以保证其养老。进一步来说，即使个体在年轻时储蓄，他们可能也难以找到收益稳定的投资工具，尤其在发展中国家，人们常常因为投资回报率低于预期而不能保证收益；其次，由于养老金认缴费到开始支付的时间的间隔通常需要20～30年。因此若由商业保险公司来经营，许多人会对商业保险如此长期的承诺表示怀疑，特别是遇到难以预测的高通胀的时候；再次，一些低收入或无收入的人群，他们的养老问题无法通过商业保险来解决，而只有寻求政府的资助。基于以上原因，社会保障政策必须由政府作为其制定和执行的主体，而且，伴随着老龄化问题的日益严重，政府的参与也日渐重要了。
（二）政府介入社会保障的范围与程度 1.政府介入社会保障的范围和程度应视不同的社会保障的项目而定。 一般来说，社会保障包括社会救助、社会保险和社会福利三大板块。其中就社会救助来说，它是指对贫困人口与不幸者组成的社会脆弱群体无偿提供物质援助的一种社会保障制度。可以这么说，风险的客观存在及其引发的补偿的需求是社会保障产生的最基本的动因。国家对一国公民提供社会救助，这不仅是人道主义的要求，更是赋予国家和社会的一项基本职责。这部分保障责任是国家政府责无旁贷的，即使一些慈善机构、社会团体会提供一些帮助，但这只能是对政府职能的一种补充，而不可能成为主体。政府应在财政预算中保证这部分责任的执行。 社会保险是指以劳动者为保障对象，以劳动者的年老、疾病、伤残、死亡、失业等特殊事件为保障内容的一种社会保障制度。政府在这一板块的介入范围各国的实践都不一样。欧洲国家如德国，实行的是财政性社会保险制，社会保险政策是由政府协同企业和雇员代表通过谈判和磋商修订。政府的主要职能是进行有关社会保障立法，强制企业和个人按比例交纳社会保险费，对特殊的项目给予拨款补助。法国社会保险则是将第二次世界大战前的行业保险聚拢而成，各行业保险可以根据各自的原则和情况决定社会保险的保费和给付，只有在行业保险入不敷出时政府才通过统一的税收加以补贴，政府扮演了一个被动的“最后付款人”的角色。英国和瑞典受庇古的《福利经济学》和贝弗里奇的《贝弗里奇报告》的影响建立了全民福利国家，享受基本保障的条件不是以所缴税的多寡来确定，而是以是否取得居民身份来确定，其社会保障水平在世界上是最高的（表1可以说明这点，瑞典的资料缺）。若将两国享受的公共基本养老金和公共附加养老金加起来的话，退休者的公共养老金的替代率可高达80％左右，社会保障的享受者无需有额外的储蓄便可以安度晚年。两国的共同的特点在于政府在社会保障中介入的范围是最广、程度是最高的，在决定税收的数额和保障水平方面具有较大的权力，政府行使了立法、资金提供到管理等职能。但这种政府无所不包、无所不保的社会保障实践在人口老龄化、经济增长速度放慢的今天，已酿造了全面的福利危机，这不得不让人深思。 受卡尔文教徒思想的影响，美国人向来强调自力更生。这在社会保障的实践中表现得很明显，美国的老年养老遗属残障保险（OASDI）制度与其他经济合作与发展组织（OECD）国家相比，其特点是低税收率、低保障水平，税率约比OECD国家低4个百分点，退休金的替代率也低于其他发达国家，这一特点与美国实行小政府的传统观念相符。在政府不愿意直接干涉的附加养老和医疗保险等领域里，美国政府制定了财政免税政策，鼓励企业和个人通过市场为老年生活积累资金。而且美国发达的房地产、股票市场以及成熟的基金管理和监管体系为养老金的投资提供了必要的条件，在这种情况下美国OASDI运行相当有效，而且以各公司为单位的养老金计划非但没有被取代，反而得到快速的发展，这种养老金有专门的机构进行投资管理，政府只通过政策和法律进行规范，不承担任何义务。从几十年的实践可以证明，美国的养老金资产对美国经济有着不可替代的作用。 从欧洲和美国的保障实践来看，政府在社会保险中的介入程度和范围有很大差别，对此我们且不评论其好坏，但可出政府在社会保险中共同担负的职责。首先是政府财政是社会保险的后盾，社会保险若出现入不敷出的情况，最终仍由政府负责。重视这一点对于认识我国政府必须明明白白的担负起养老保险中的转制成本是大有稗益的。其次是政府要实施监督职能即制定相应的规范及其标准来监督社会保险的主管部门和社会保险经办部门的行为，同时确实保护投保人的切身利益。 社会福利是指国家和社会为改善并不断提高社会成员物质文化生活水平而采取的各种具有福利色彩的社会政策的总称，其重点在于改善和提高成员的生活质量。的社会福利，不再是局部的、有限的慈善行为，而是一项面向全体社会成员的社会政策；社会福利组织与实施不再单纯是民间互助行为，而是政府直接干预和承担责任；社会福利的不再仅仅是满足社会成员因生存而需要的单纯的物质生活保障，而是增加了精神生活和个人全面的内容。由于福利覆盖面之广，涉及全体社会成员，因此其提供者主要是政府。从传统的社会福利的发展可以看到，政府提供与
就业相关联的福利制度，各或单位均追求“小而全”、“大而全”为职工提供全面的福利性保障，包括住房、医疗、食堂、托幼、、文娱活动等。这种全包型的福利制度，使工资与福利混淆不清，不利于人才在地区、行业之间的流动，而且受到身份限制，是一种不公平的福利制度，加重了财政负担，使福利方面供需矛盾十分突出。政府已意识到传统福利的弊病，正逐步将一些福利设施市场化，在财力可行的前提下，逐步提高社会福利水平。 从以上的我们可以知道，在社会救助领域，政府应该全面予以介入以保障公民基本的生存权利。在社会福利领域，只有在政府财政承受能力达到一定程度时，才能考虑适当地提供相应的福利水平。因为福利的刚性，若已全面地实施高水平的福利，要将其水平降低是困难的。北欧的福利改革的教训已深深地证明了这点，中国不能重蹈覆辙。在社会保险领域。政府应在多大的程度上予以介入呢？这是一个很值得探讨的。
