从公共政策的角度看政府在社会保障中的职能(3)

2017-08-30 06:43

导读：2. 现阶段中国社会保障体系中政府的职能与任务。（1）政府的首要目标是确保基础性的社会保障制度如三条保障线。政府对基础保障需求的承诺体现了政

　　2. 现阶段中国社会保障体系中政府的职能与任务。　　（1）政府的首要目标是确保基础性的社会保障制度如三条保障线。政府对基础保障需求的承诺体现了政府作为社会组织的优点，为社会成员提供风险分担，保证每个成员都可以有一份基本的、平等的生活资源和发展机会，但由于我国属于发展中国家，人口众多，人均收入水平低，二元经济特征明显，市场发展不健全，这意味着现阶段政府不可能建立高水平的社会保障，而只能为国民提供基本保障水平，这是改革中所要重点把握的，三条保障线是这一目标的具体化，其重点是显而易见的。由于国有企业改革，下岗职工日增，城市出现较大的贫困群体，离退休人员养老金筹措困难，政府若能将这些问题处理好将有利国家的长治久安。近年来社会保障改革中最低生活保障制度得到了改善。1999年9月出台了《城市居民最低生活保障条例》，并于10月1日正式实施。它明确规定：“持有非农业户口的城市居民，凡共同生活的家庭成员人均收入低于当地居民最低生活保障标准的，均有从当地政府获得基本生活物质帮助的权利。”这一法规从条文上确保了城市居民获得基础性社会保障的权利，然而在实施中却不尽人意，如贫困标准的简单化。木论贫困家庭的规模和种类如何不同，均按一个救济标准执行。在制度设计中没有贫困的不同类型，没有照顾到人们的不同需要而导致在制度操作时许多问题难以解决。另外，中央、省、市、区各级财政如何担负最低生活保障制度的资金比例也是一个有争议的问题。因此，政府在最低生活保障制度的设计上要注意具体细节的设计，如确定各省间不同的标准，各类人群不同的标准等，这样不仅能够保证公平，还能节省开支。　　（2）政府的重要任务是建立一个完整的社会保障体系。近年来人们强调得更多的是城镇的社会保障改革，的社会保障改革相对而言就缓慢得多。以养老保险为例，我们作个比较，中华人民共和国成立以来，有关城镇干部职工颁布实施了数十个政策法规，而对于农民的政策法规却仅有1956年的《高级农业生产合作社示范章程》，1978年的《农村人民公社工作条例》（试行草案），1992年的《县级农村养老保险基本方案》（试行）和1994年的《农村五保供养工作条例》等，而且这些规定大多没有规定具体实施细则，各地各有做法，极不统一，这对农村人口占总人口71％的中国来说是极不相称的。可以这么说，目前中国的社会保障制度是不完整的，对农民是不公平的。因此政府要在社会保障领域中体现公平就必须在农村中多下工夫。有人会以我国经济资源有限为农村社会保障改革滞后推托，其实经济资源有限在任何一个国家都存在，尤其在人口迅速增长的今天，问题的关键在于如何分配这一资源。过分强调经济资源对社会保障制度的会转移我们现有社会资源分配与再分配的注意力，并且妨碍我们建立一套公平的、规范的、有各种不同社会阶层利益代表参与的运作程序来实现资源的合理分配。也有人会认为土地是农民的一个最好的保障，那么，如果说在1978年农村实行联产承包责任制以前，农民还可以通过社队为基础的集体经济制度而获得集体保障，其中还包括效果颇为有效的“合作医疗”，那么，实行联产承包责任制后，原有的以社队为基础的集体经济瓦解，农民又陷入了单一的传统家庭保障的境地。虽然说，这两个阶段有一个本质的区别是农民拥有了国家给予的土地使用权而获得了土地保障，但是市场经济在带给农民收益的同时，也使农民的生活风险越来越高，日常出现了土地“虚化”的现象，而且由于集体化制度解体并不彻底，土地使用权虽然归个人所有，但其所有权仍由集体继续持有，一种制度安排使土地的使用权带有内在的不稳定性，并减少了农村中具有合理回报率的投资途径。其后果是，农民的储蓄和投资得不到适当回报，因此，我们不能单纯地以“土地保障”作为理由，而将农村的社会养老问题抛在脑后。政府在社会保障制度中要主持公平，就应该从“城市优先，优先”的非平衡发展战略逐渐转变过来，消除在社会保障中按照干部—全民—集体—个体—农民的顺序递减的趋势。只有广大农民得到了保障，我们才有权力谈公平。政府应该确实地看到农村社会保障制度建设的迫切性，为我国建立一完整的社会保障体系而努力。　　（3）“小政府，大市场”要依据不同的社会保险项目而定。举例来说，从企业补充养老保险的资金营运来看，可供政府使用的管理手段十分有限，无非是税收优惠、立法保障、财政和法律手段。然而由于企业补充保险发展变化很快，所以政府必须积极了解其发展动向，这样才能使有关的立法和政策适应发展的需要。政府应注意培育市场，凡是与效率有关的应交给市场去运作，正如路德维希·艾哈德所说“争取和保障各项福利的最有成效的手段就是竞争。仅仅依靠竞争，就可以让经济发展使每个人尤其是作为消费者的人受益，而且可以让并非直接由于生产力提高而出现的所有优势都得到发挥。”政府主要起到一个主持公平的作用。但市场提供的服务是不能完全替代政府提供的服务的，这在医疗保险市场体现得很明显，笔者不主张在这个市场上引入过多的市场机制，因为医疗市场是特殊的信息不对称的市场，而且关系到全体国民的身体健康，政府应体现更多的关爱精神。英国在社会保障改革中，本想减低劳动成本，但结果适得其反。原因在于雇主需要支付额外的养老金和医疗保险，而私营医疗保险比公共医疗保险昂贵得多，还有大量的雇主承担不起这些福利负担，结果造成了一部分没有职业保障的人生活水平下降，社会出现了分化；美国的医疗保险费尽周折，虽然克林顿政府执政当年就信誓旦旦地要将医疗保险进行大幅度改革，但其国民的平均寿命却低于其他的发达国家，原因也在于过多地引入市场机制，过分地依赖商业保险。因此，即使目前国际上的社会保障改革很强调市场的作用，但也应视不同的项目来定，这也是我国社会保障改革应注意的问题。