试论民族地区财政制度的完善(2)
2017-09-02 04:40
导读：三、财税体制改革对民族地区的 （一） 民族地区财政困难加剧 财政分税制改革调节了地区之间的财力分配，促进了国民经济布局合理化，从长远来看，是
三、财税体制改革对民族地区的 （一） 民族地区财政困难加剧 财政分税制改革调节了地区之间的财力分配，促进了国民经济布局合理化，从长远来看，是有利于民族地区发展的，而且可以调动地方增收节支的积极性。然而，由于转移支付制度不可能很快建立起来，虽然民族地区财政过去基本上是超收全留，但是财政收入的增量却减少了，加之财政增收潜力有限，收入也不稳定，致使民族地区财政困难成为一个紧迫的难题。适应新税制后，国家取消了对国有征收的能源、重点建设基金和预算外调节基金，坚守了地方赢得的“两金”收入，加上各自改革增加了很大一笔开支，许多地方经不起这“一减一增”，致使财政困难加剧。同时，财税改革增加了资金往返时间，削弱了民族地区的资金自给能力。新税制规定，凡属中央级的消费税和增值税，中央分成部分全部上划中央，基数内部分中央通过税收返还给地方，这样做势必增加了资金往返时间，无形中给社会带来了一些不安定因素。 （二） 民族地区许多企业税负增加 1994 年我国对工商税收制度进行了较大幅度的结构性调整改革，除校办企业和福利企业外，取消了减免税照顾，致使民族地区过去享受减免税照顾的企业负担加重，流动资金紧张，亏损面扩大，尤其是民族贸易和民族用品定点企业减免税照顾被取消后，多数企业经营亏损，纷纷转产、停产，影响了民族特许用品的生产和供应。另外，由于民族地区的原材料加工企业抵扣的进项税额小，产品利润又低，出现亏损的企业较多。小规模纳税人占有很大比重，其增值税按照销售额的6 %缴纳，实际税负也增加了。 （三） 转移支付制度不规范 完善的分税制的特点之一就是具有一个有效的财政调节制度，也就是中央通过财政转移支付形式调节各地方政府的行政能力，使各地方政府必要的行政能力所需要的财力得到保障。这样不仅可以调节地区之间财源分布不均衡的状况，同时还可以使中央财政通过财源分配控制地方政府的施政行为，从而达到贯彻国家宏观调控政策的目的。，我国的财政转移支付形式可归纳为一般性补助和专项补助两种。其具体包括：中央政府对地方政府的体制补助和地方政府对中央政府的体制上解；中央政府对地方的各类专项拨款；年终结算补助（或上解） ；中央对地方的税收返还。 但我国财税改革支出所确定的转移支付制度目前还不规范。1994 年的财税改革，选择地方财收入增长较快的1993 年为基期来核定地方级的财力，这样做可能起到某些地方“弄虚作假”的副作用。同时应看到，仅仅以某一年的实际收支水平作为基数，这既达不到均衡各地公共服务水平的目的，又容易使地方政府
放松对税收的征管，不能做到应收尽收，甚至出现藏富于企业、事业、团体等收入流失的现象。同时，也不利于地方政府自觉控制支出规模，加强支出管理，提高资金的使用效率，特别是使不少地方政府产生了严重的对中央政府财政补助的依赖性。尽管此后政府的财政转移支付有所调整，但是总体情况并没有太大改变。此外，民族地区的转移支付还存在转移支付随意性大；资金下拨渠道多，管理分散；转移支付缺乏有效的约束和监督机制等。
四、民族地区财税体制的完善 从贯彻党和国家的民族政策角度考虑，要对少数民族地区在财政税收方面给予必要的倾斜，以促进民族地区各项事业的发展。从客观需要来看，民族地区各项行政事业支出水平比一般地区高，如同一个公文需要多种文字印发，同样一个会议要加倍拉长。同时，民族地区工作的政策性强，难度较大。根据少数民族和民族地区的特殊情况，今后在进一步完善财税体制的过程中，应注意处理好以下几方面的问题： （一） 调整中央政府与地方政府的事权与财权 财政分配关系是财权与事权关系的统一结合体，财权与事权相应、相称是规范分税制财政管理体制的前提条件，是全市财政体系的核心，是行使事权取得财力与财权的依据，而财权又是行使事权的物质基础。由此可见，事权合理界定、明确分工是完善财政体制的首要工作。从建立市场经济体制的要求出发，政府在经济方面的事权应按照“两权分离”、“政企分开”的原则，实现政府职能转变，把政府在经济方面的事权集中在对宏观经济进行调控方面，同时承担起基础设施和基础产业的建设任务。中央政府应侧重承担全国性交通、邮电、大江大河水利设施、能源、原材料建设任务；以高为基础的重大新兴产业的建设；全国重大基础科研事业以及全国性重要资源和环境保护设施建设等。地方财政侧重承担地区、科研、城镇住宅、公用事业和公共设施建设等。 在中央政府与地方政府之间划分事权、分割财权，要考虑少数民族地区的实际情况，使之区别于一般地区，适当扩大民族地区地方政府的财权。在财权财力的科学划分上，需要考虑以下几个因素：一是维护地方各级政府正常运转的财力。分税制应注意弥补民族地区财政上的差距，确保公共服务的最低标准。二是注意维护地方的税收自主权。西方国家州地两级政府均拥有地方税的自主权，税制、税率、征管都可以根据当地的情况决定，但我国目前所实行的分税制不分东西南北，税制、税率整齐划一，采取一刀切的办法，这对拥有13 亿人口的大国来说过于简单，对老少边穷地区的发展也是不利的。这样做的结果必然是差距越拉越大。三是设法解决县级财政赤字。民族地区绝大多数县级财政赤字已严重阻碍了经济的发展。县级财政作为独立的一级财政，可以通过发行地方债券的办法来达到收支平衡。 （二） 逐步建立合理的转移支付制度 转移支付主要有两种形式：一是一般性补助，用于满足各地方政府的一般财力需要，不规定具体的用途和要求。从财政资金的流向来看，分为补助和上解两种；从补助性质来看，分为原包干体制补助（或上解） 和税收返还两块。二是专项补助，根据一定的条件和目的拨付给地方政府用于特定支出。1994 年财税改革的一个重要任务，就是要在国家财源相对集中的情况下，通过转移支付，以体制性补助或专项补助的方式对财力进行再分配，在全局上体现公平与效率的统一，实现国土利用的均衡化和各族人民的共同繁荣发展。转移支付是一项涉及面广、政策性强、影响因素复杂的
系统工程，为保证其科学性和规范化，从全面推行之初就要有规范的政策标准，并相应建立转移支付预算，实施有效的监督管理。在确定转移支付标准和数量时，近期应以维持各级政府机关和事业单位正常运转为前提。从长远看，转移支付的财力依据是按照各级政府事权划分的范围，以保证全面实现政府职能。 建立合理的转移支付制度需要以完善财政转移支付制度为核心，加大对民族地区的财政支持。应调高民族地区的转移支付返还基数，提高政策性转移支付补助系数，建立一套有利于民族地区与东部地区平衡发展的财政转移支付制度。针对民族地区公共服务水平落后的状况，国家应在资金上给予大力扶持。建议设立民族地区教育和卫生专项补助，支持民族地区教育、卫生事业的发展。对民族地区的基础设施建设继续加大投资力度，向下延伸到县、乡，使少数民族群众可以享受到经济发展的成果。 （三） 逐步采用因素法核定收支基数 所谓因素法，即找出影响地方财政收支的各种因素核定地方“标准支出”与“收入”作为体制基数。对地方财政有影响的因素主要是：人口数量、土地面积、人均耕地、人均GDP、少数民族、地理条件、自然资源和社会发展情况等。在核定民族地区支出基数时，以下三个重要因素需加以考虑： 一是少数民族因素。对少数民族人口较多的聚居地区在财力上给予必要倾斜，以促进民族地区各项事业的发展。二是贫困因素。我国大部分贫困县集中在少数民族地区，贫困县财源基础薄弱，自我化解财政困难的能力有限。就目前来说，贫困县普遍出现发工资难的现象，公用经费不能满足正常的需要，国家机器难以正常运转，各项方针政策难以及时、完整地得到贯彻实施。有鉴于此，在核定基数之初就要对贫困县作适当照顾。三是边境县因素。绝大多数边境县分布在少数民族地区，地处我国沿边开放的前沿。由于的原因，这些边境县经济开发较为缓慢，有的地区经济发展甚至处于停滞状态，基础设施欠账较多，财政运行大多较为困难。为体现我国沿边开放政策，对边境县的特殊因素应给予考虑。从国际经验来看，采用因素法核定收支比较科学合理。它有利于避免中央政府与地方政府讨价还价的现象，提高财政管理的科学化程度，也有利于增强民族地区的财政实力。 总之，财税体制改革的完善和配套，要从贯彻党和国家的民族政策角度考虑，对少数民族地区在财政税收方面给予必要的倾斜，为民族地区加快由计划经济体制向市场经济体制转轨提供强大的财源基础，以促进我国少数民族和民族地区尽快迈入全面小康社会。
