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财政改革的公共化历程探究

2017-09-02 04:37 摘　要：20世纪80年代以来，我国呈现出鲜明的市场化趋势，相应地财政呈现出鲜明的公共化趋势。经济市场化与财政公共化相互促进、相互支持，是改革开放以来改革、和稳定取得巨大进展的关键性因素之一，同时也为我国构建公共财政基本框架奠定了基础。为此，回顾20多年来财政改革所呈现的趋势，其对构建公共财政的意义，对于今后的财政工作将是大有裨益的。　　改革开放以来，财政体制改革始终是整体改革的重要组成部分。1994年的财政、税收体制配套改革，在我国初步搭起了能够较好适应市场经济要求的“分税制为基础的分级财政”体制框架，而这种体制框架符合公共财政的方向要求。为此，1994年前后财政改革的经验，对于进一步推进公共财政建设有重要意义。　　一、1994年前的财政改革：“分灶吃饭”体制　　1980年，选取财政分配为政府管理体制改革突破口，向地方下放财权，改变“收支挂钩，总额分成，一年一变”的财政体制，按照经济管理体制规定的隶属关系，明确划分中央财政和地方财政的收支范围，实行“划分收支、分级包干”的财政管理体制，简称“分灶吃饭”体制。这是传统体制开始向新体制渐变的财政分水岭。1985年，在第二步利改税基础上，将“分灶吃饭”的具体形式改为“划分税种，核定收支，分级包干”，即按照税种和隶属关系，确定中央、地方各自的固定收入，另有共享收入；支出仍按隶属关系划分。这时已有“分税制”的概念和讨论，但体制的实质仍是渐进过程中的财政包干制。1988年，在1985年体制的基础上，对收入比重较大的17个省、直辖市和计划单列市，实行了“收入递增包干”和“总额分成加增长分成”等几种不同形式的包干办法，简称“地方包干”。这使中国渐进改革中的企业包干加上财政包干，形成了包干制的“鼎盛时期”。　　实行“分灶吃饭”之后，财政体制改革取得了以下几个方面的进展：（1）调整国家与企业分配关系，扩大企业留利和更新改造资金规模。经过80年代初的利润留成，1983年和1984年的两步“利改税”，1987年后实行企业承包经营责任制的探索以及90年代后逐步树立“税利分流”方向，形成建立企业制度的大思路和国有经济战略性改组方针，在扩大企业财权之后，又将生产经营者的法人主体和市场竞争主体地位逐渐引上轨道。（2）改革税制。初步形成了复合税制，适应市场取向改革和国民经济发展与对外开放的要求，使税收在筹集财政收入和调节经济生活方面的作用大大加强。（3）改革基本建设资金管理办法。80年代曾有“拨改贷”的探索，并在一些建设项目中试行投资包干办法和对工程进行招标、投标承包的经济责任制。从1988年开始，对中央级基本建设投资实行基金制办法。90年代，终于形成了与市场经济的国际惯例接轨、与现代企业制度相合的企业注册资本金制度。（4）改革行政事业单位管理体制与财务制度，强化支出约束机制。从1980年开始，对行政事业单位实行预算包干办法，有条件的事业单位实行企业化管理；对有收入和经济偿还能力的文教科研事业单位实行周转金制度，并建立成果有偿转让制度。　　普遍实行的“分灶吃饭”框架内的财政包干制，尽管有以上进展，但直至实行“分税制”改革前，都没能够跳出传统体制把企业禁锢于“条块分割”行政隶属关系之中的基本格局，也未找到处理中央、地方关系的比较合理、稳定、规范的形式，因而难以适应主义市场经济发展的客观要求。如果停留于这种体制，深化改革将遇到无法逾越的阻碍，因此必须跳出行政性分权思路，寻求实质性推进改革的新方向。　　二、1994年后的财政改革：分税制为基础的分级财政　　要从整体配套的角度考虑财政体制改革的方向，使财政体制的目标模式适应社会主义市场经济的总体规定性，必然是以分税制为基础的分级财政。这是以1994年里程碑式的财政、税收配套改革为标志的。90年代初期，中央及财政部门在改革思路方面已明确了实行以分税制为基础的分级财政的导向，并于1992—1993年进行了分税制的试点。1994年财税改革方案出台。　　分税制财政体制的主要有六个方面：（1）按照中央政府和地方政府各自的事权，划分各级财政的支出范围。中央财政主要承担国家安全、外交和中央国家机关运转所需经费，调整国民经济结构，协调地区发展，实施宏观调控所必需的支出，以及由中央直接管理的事业发展支出；地方财政主要承担本地区政权机关运转以及本地区经济、事业发展所需的支出。（2）根据财权事权相统一的原则，合理划分中央和地方收入。按照税制改革后的税种设置，将维护国家权益、实施宏观调控所必需的税种划分为中央税；将适宜于地方征管的税种划为地方税；将与经济发展直接相关的主要税种划分为中央与地方共享税。在划分税种的同时，分设中央和地方两套税务机构，实行分别征税。（3）按统一比例确定中央财政和地方共享税的分成比例，按承认现状，分省分别确定税收返还的数额。共享税的分成比例是全国统一的，这是改革的一条基本原则，体现规范和统一的原则。中央财政对地方税收返还数额以1993年为基期年核定。税收返还则从承认现状、尊重、体现差别、体现了从实际出发的原则，保证了分税制改革的顺利进行。这部分收入从本质上讲是地方的收入而不是中央对地方的转移支付。1994年以后，税收返还额在1993年基数上逐年递增，递增率按各地增值税和消费税增长率的1：0.3系数确定。增量共享是中国分税制改革的一个创造，有鲜明的中国特色。（4）妥善处理原体制中央补助、地方上解以及有关结算事项。改革的一条重要原则是原体制分配格局暂时不变，经过一段时间过渡再逐步规范，以减少推行分税制改革的阻力。原体制中央对地方的补助继续按规定执行。原体制地方上解仍按不同体制类型处理；实行递增上解的地区，按原规定继续递增上解；实行定额上解的地区，按原规定的上解额继续定额上解；实行总额分成地区和原分税制试点地区按1993年实际上解数和递增额，并核定一个递增率，每年递增上解。原中央对地方下拨的一些专款，该下拨的继续下拨。这是中国经济体制改革实行渐进性改革原则的体现，实践证明是成功的。（5）建立中央对地方的转移支付制度。转移支付具体数额的采用公式法，分别计算各地的标准财政收入、标准财政支出，不足部分由中央对地方进行转移支付。转移支付已成为分税制的一个重要组成部分，它已成为地方、特别是中西部地区保证必要财政支出的一组重要来源。中央财政越是集中财力，转移支付制度就越重要。（6）随着社会主义市场经济体系建设的推进，我国的财政改革措施主要还有：部门预算改革、国库集中支付制度、税费改革、部门预算改革、政府采购制度、收支两条线改革、所得税分享改革、出口退税机制改革等。　　总的来说，1994年以来，，国家财政在收入、支出、宏观调控等方面进行了全方位、根本性的改革，推出了工商税制、分税制、所得税收入分享、税费制度、收支两条线管理、部门预算、国库集中收付、政府采购等十几项重大改革，实施了从适度从紧到积极财政政策的宏观调控，建立了适应社会主义市场经济发展要求的公共财政体制框架，财政对经济社会发展发挥了空前的重大作用。