政府间转移支付方式的比较及选择(2)
2017-09-07 03:50
导读：二、我国转移支付方式的选择 在我国过去的财政管理体制中，一直没有建立转移支付制度，中央政府与地方政府及地方政府之间的财政分配关系，都是靠
二、我国转移支付方式的选择 在我国过去的财政管理体制中，一直没有建立转移支付制度，中央政府与地方政府及地方政府之间的财政分配关系，都是靠中央对地方的“补助”平衡的。1994年实施分税制的财政管理体制后，虽然建立了转移支付制度，却是通过中央对地方的“税收返还”实现的，既不规范，也不。但中央对地方的“补助”和中央对地方的“税收返还”，实质上都是中央政府对地方政府的纵向转移支付。因此，这种纵向的转移支付方式，在我国已经有了一段过程，也易于为各方所接受，就理所当然地被延续下来。但是，我们应当看到，我国国情的复杂性、地区间财力分配的差异性及单纯依靠中央补助的局限性，已明显不适应规范的分级分税制财政管理体制的需要，也大大地降低了转移支付制度的公平与效率。所以，在建设科学规范的转移支付制度时，我们应当重新选择适合我国国情的转移支付方式。在这方面，可以和借鉴德国的成功经验，即实行纵向转移支付为主，横向转移支付为辅，纵横交叉的转移支付方式。这是因为： 1.中央政府财力紧张，具有横向转移支付的要求。改革开放以来，由于财政体制的原因，使中央政府财力处于非常困难的境地，已连续多年出现高额财政赤字，不得不靠发行国债维持，造成中央财政债务负担沉重，国债依存度已超过50％。相对而言，地方政府财政状况要好于中央，一些地方财政还有结余。在这种情况下，如果继续单纯依靠中央政府的纵向转移平衡地方财政差额，不仅将加剧中央政府的财力紧张状况，而且也是难以做到的。因此，需要通过地方政府间的横向转移支付作为补充，既可均衡地方财力，又可减轻中央政府的压力。 2.地区财力差距大，具有横向转移支付的能力。我国地域辽阔，人口众多，各地条件差距很大。由于受历史和现实的条件制约，地区很不平衡，财政收支水平不同，地区财力极不均衡且差额较大。据资料，我国1996年人均财政收入（扣除债务收入）近600元， 而低于全国人均水平的省份有二十多个，人均财政收入最高的上海市为1976.6元，人均财政收入最低的贵州省仅为139.1元，上海为贵州的14.2倍。从财力自给能力系数看，上海为578％，北京为366％，而西藏为33％，贵州为40％。这表明我国地区间的财力差距大，涉及范围广，具备地区间横向转移支付的条件，富裕地区有可能也有能力向贫困地区转移财力。 3.经济制度和文化传统，具有横向转移支付的可能。我国是以生产资料公有制为主体的社会主义国家，全国实行统一的国民经济和社会发展计划，各地区的根本利益是一致的。中华民族是一个统一和睦的大家庭，具有扶贫济困的优良传统。我国过去虽没有直接的横向转移支付方式，但各地区之间人力及物力方面的交流、抗害救灾时的支援、经济发达地区对经济不发达地区的对口扶持等形式，虽不明确、不固定、不规范，但实质上也是不同地区间的横向转移支付，而且取得了良好的经济和社会效益。这表明，有统一的社会经济制度和优良的文化传统做保障，在我国实行地区间的横向转移支付是完全有可能的。因此，我们可以而且有条件选择纵向转移为主，横向转移为辅，纵横交叉的转移支付方式。
三、纵横交叉转移支付的实施 政府间转移支付制度，作为国家财政管理体制的重要组成部分，必然要受到生产力发展水平和市场经济体制的制约。同时作为一项技术要求很高的操作手段，它又要受到技术条件等客观环境的限制。我国正处于社会主义初级阶段，生产力发展水平还不高，社会主义市场经济体制才刚刚建立，正处于计划经济体制向社会主义市场经济体制的转轨时期，分级分税制财政管理体制也是刚刚起步，尚未规范及稳定。因此，科学规范的转移支付制度的建立及转移支付方式的选择确定，都不可能是一蹴而就，而应是阶段渐进式的，其建立与发展，应与我国社会生产力发展水平相适应，与我国社会主义市场经济体制的建立速度相合拍，与我国分级分税制财政管理体制的逐步完善相配合。为此，我国政府间转移支付制度的建立和转移支付方式的选择，可以采取分步实施战略。 第一步：在“九五”时期（2000年前），在计划经济向社会主义市场经济的转轨时期，继续实行现行过渡性的转移支付办法，但要逐年缩减税收返还的规模，逐年加大转移支付的数量，并从技术上为建立规范化的转移支付制度做好准备。 第二步：在“十五”至“十一五”时期（2001—2010年），我国已经初步建成社会主义市场经济体制，分级分税制财政管理体制也已基本形成。这一阶段，要逐步取消非规范性的各种“补助”和“税收返还”，建立起科学规范的政府间转移支付制度。中央政府与地方政府及地方政府间的财政平衡关系，完全通过政府间转移支付渠道解决。转移支付的方式主要依靠中央政府对地方政府的纵向转移，在“十一五”期间，可以选择部分省区进行地区间横向转移支付的试点，以经验，为全面推广做准备。 第三步：自“十二五”（2011年）开始，届时我国已经形成了比较完善的社会主义市场经济体制，分级分税制财政管理体制也已经规范稳定，均等化拨款的技术条件也已经成熟。这时，我们将全而实施科学规范的政府间转移支付制度，转移支付的方式将采取纵向转移支付为主、横向转移支付为辅，纵横交叉的转移支付方式。
