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构建内部审计制度 完善财政支出管理

2017-09-07 02:55 近年来，我国为提高财政支出的绩效，在财政支出管理方面进行了较全面的改革。在预算编制上，细化预算、强调零基预算、实施部门预算；在预算执行上，实行政府采购制度、推行国库集中支付制度。并对预算外资金实行了收支两条线的管理。总体来看，支出管理的改革侧重于新制度的建立，然而对完善内部管理与控制以支持新制度的建立和有效地发挥作用却没有足够的重视。只有各预算部门、单位相应地改进各自的内部管理机制与水平，才能使新建立的制度成功地运作，才能确保新的财政支出管理制度有效地发挥作用。　　一、 内部审计对财政支出管理的重要性　　内部控制是财政支出管理制度有效发挥作用的重要保证。它所要实现的目标主要有：第一，确保遵守财经纪律和规章制度，特别是财政支出总额的控制。这点是最重要的。其次，确保财务报告和数据的可靠性；第三，促进财政支出管理的效率和有效性。为此，要设计一个可靠的内部控制框架以防止各种资源（包括人力和财务资源）的误用、滥用和无效率的使用；确保财产安全；实现政府政策和支出计划中所制定的预算目标；同时保存完善的记录，使各组织能准时和可靠地提交财务报告和管理报告。当然，这还必须建立相应的标准并进行相应的评价。而内部审计是内部控制的一种特殊形式，它是根据相应的标准对一个单位内部活动和支出管理制度是否合规、合理和有效性进行的一种独立的评价活动。因此，在某种意义上说，内部审计是对其他内部控制的再控制。其所涉及的较为广泛，按其目的可分为：财务审计、经营审计和管理审计。各单位领导可以利用内部审计对内部控制体系进行评估，并作为提出改进管理效果建议的来源。此外，还可通过内部审计来检查是否有违规的现象。内部审计结果既可用于证明加强内部控制的必要性，又可作为决定采取哪些适合的措施纠正导致违规现象的基础。因此，内部审计有助于确保内部控制的有效性，内部审计的日常监督是内部控制的整体组成部分，两者相辅相成，相互促进。内部审计实质上是一个政府有效管理的基础，它是防止政府行为不适当性出现的第一条防线。　　传统的中央高度集中计划制度在内部控制制度方面是相当薄弱的，由于具体项目的支出及支出重点是由中央而不是由机构本身来决定的，也不是由具体的的规章制度来引导和配置的，这样预算单位就没有任何积极性来相应建立内部控制制度以衡量其提供服务的效率和投入所形成的产出及效率。预算单位管理的重点是保证每年的预算拨款能维持原有的水平或每年有一定的增长，而不是注重这些预算拨款的有效使用、更多的产出和更具有生产率。同时也没有相应的激励机制去鼓励预算单位管理者高效地使用财政支出。如果预算单位高效率地使用预算拨款，节约大量的预算资金，那么就有可能导致将来预算拨款的减少。在这样的制度环境下，各预算部门、单位不可能去建立内部管理会计、报告和控制机制。但是，随着计划经济向市场经济的转轨，这样的情况已发生了改变。面对日益增加的资源限制和财政支出压力的不断上升，预算管理改革的不断深化，加强预算部门、单位的内部管理制度压力日益增加。因此，在财政支出管理过程中，内部控制与内部审计的改革就必须加以强调与重视，并把之视为支出管理改革成功的基本前提条件之一。　　二、财政支出管理中内部审计的制度框架　　在过去的计划经济中，预算管理制度几乎没有内部审计这个词。更确切地说，主要是以财政部的管理和控制为基础的。审计经常被作为一种检查而不是作为一种预防的制度，且根据对贪污、贿赂、诈骗等不正当行为的检举或揭发而进行相应的检查。改革后相应地建立外部审计制度，但是，经常把内部审计和外部审计两者的功能相互重叠，提交的报告界限不清。各预算部门、预算单位很少执行内部审计的功能，通常进行的是检查并且很少产生相应的审计报告。　　各国的内部审计制度框架有很大的差别。从集权和分权的角度来看，在集权的模型中，财政部不仅在各部门的预算和资金配置中起着关键性的作用，而且直接行使着事先的控制，把自己的职员安排在各有关预算部门。在这样环境中，内部审计中心就是一个履行特定的控制职能的组织，一般来说这个组织是一个集权化的事前财务控制组织。我国与这种类型较相似。在较分权化的模型中，各预算部门对自己预算支出负完全责任，并确保适当的检查和支出的安全。在这样环境中，内部审计中心职责就在于组织、控制、程序和规章制度等所有制度的建立，以确保最经济、最有效率和最有效性地使用资源。此外，有的国家是外部审计和内部审计功能相结合的混合模型。尽管内部审计不尽相同，但各国之间总存在一些共同的一般性原则。第一，内部审计被作为一个集权的内部控制的组成部分，其目标是保护政府的财务利益。这种执行功能被内在化并与外部审计区别开来。第二，内部审计活动，虽然包括传统的依从性和合规性的运作，但可更广泛地定义为包括大量的检验、制度、履行和审计。第三，为确保内部审计的高效率，它必须与预算部门、单位的日常性管理分开，但同时要强调高层管理以确保审计中发现的及提出的建议能导致正确的行动。第四，国际性认同的审计标准应被运用。　　近年来，各国在审计标准一致性方面取得进展，国际最高审计协会组织发布了审计标准，以指导审计和会计实践，该标准通常被看作是反映了“最好的实践”。因此，各国在他们自己的政府部门审计标准的同时，也尽量地与国际的标准保持一致。　　国际标准就内部审计作用方面采用了含义更广泛的观点，而不是仅限于依从性或财务一致性的一个狭窄范围内，把其作为强化财政支出管理的一个重要因素。强调内部审计是一种管理工具，是管理控制整体的一部分，也是信息和交流的过程。内部审计的作用就是重新检查、评价，并就内部控制的可靠性和适当性（即，保护财产安全；确保可靠的记录；促进经营效率提高、遵守财经纪律等。）提供报告给预算管理者，并确保内部管理控制的效率。