税收立法权划分的研究(2)
2017-09-11 03:10
导读：二、我国税收立法权划分存在的 （一）宪法、法律与行政法规间的规定不一致，税收立法权过度集中于中央，地方无缘分享。我国宪法规定，省、自治区
二、我国税收立法权划分存在的 （一）宪法、法律与行政法规间的规定不一致，税收立法权过度集中于中央，地方无缘分享。我国宪法规定，省、自治区、直辖市的人大及常委会在不同宪法、法律和行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规。除此之外，全国人大及常委会还曾先后授权广东省、福建省、海南省及深圳市、厦门市人大及常委会制定（所属）经济特区的地方性法规。但是，《税收征管法》却又规定：“税收的开征、停征以及减税、免税、退税、补税，依照法律的规定执行；法律授权国务院规定的，依照国务院制定的行政法规的规定执行。”也就是说，只有经税收法律、行政法规的授权（特别授权）地方人大及常委会才有权制定地方性税收法规。可时到今日，还没有这种特别授权。国务院也数次发文，强调税收立法的集中。如国发[1993]第85号文件规定，“中央税、共享税以及地方税的立法权都要集中在中央”；国发[1993]第90号文件规定，“中央税和全国统一实行的地方税的立法权集中在中央”等等。地方制定税收性法规实际上是不允许的。 （二）地方政府非法截取税收立法权，越权、滥权现象严重。1994年分税制改革很不彻底、规范，只是分税、分征、分管，进行了税收执法权的划分，明确了中央和地方的税收利益，税收立法权非但没有分，而且还在上收，因为，中央将地方政府原有的税收减免税权、政策措施的解释权上收了，统一集中于中央。地方在分享税收立法权无望的情况下，纷纷采取了一些“变通”措施，非法截取中央的税收立法权，越权、滥权的现象一直不断。主要表现为：（1）地方政府滥用收费权。地方规范性税收收入增长乏术、支出却呈刚性上涨、入不敷出的情况下，“正门不通走旁门”，没有税收立法权，就滥用收费权，非规范性的收费规模急剧膨胀，出现费挤税、费税主次颠倒的我国特有的反常现象，严重地扰乱了政府收入分配秩序。（2）尽管有明文规定，国、地税实行垂直领导，但是地方政府对此还是置之不理，横加干预。不少地方的领导在对待税收上往往以言代法、以权代法，或擅自变通税法，或越权减免税，或违规批准缓税，从而造成较严重的地方政府部门非法使用或滥用税收立法权的现象。
三、税收立法权划分的设想及配套改革措施 （一）在中央相对集权的基础上，适当地赋予地方一定的税收立法权。 如前文所述，我国存在着税收立法权过度集中的问题，无疑需要进行改革、分权。在选择、确定我国税权分配模式的时候，不仅要遵循国际惯例，借鉴和别国的先进经验，而且更要考虑我国的国情。我国是世界上最大的家，处在体制转轨的非常时期，迫切需要中央政府集中财力，在建立、培育、引导市场运行机制的同时，进行有效的宏观经济调控，以实现稳定、经济持续发展，因此，在税权分配模式上必须强调中央的相对集权，税收立法权主要集中在中央，这是基础，动摇不得，否则很容易造成政策混乱、地区经济割据，不利于全国统一市场的形成和发展。另一方面，我国幅员辽阔，各地条件和经济发展水平很不均衡，财政能力、税源状况各异，也需要进行适当的分权，赋予地方一定的税收立法权，逐步建立、完善地方税制。为此，我国应确立中央相对集权、同时向地方适度分权的复合税权分配模式，建立以中央立法为主、省级立法为辅的税收立法格局。 究竟如何向地方分权，适度怎么掌握，这是需要深入的问题。首先明确中央税、共享税、地方税中的主要税种的立法权仍要集中在中央，不得向地方分权，唯有这样才能保证全国政令和税收政策的统一，促进全国统一市场的形成和公平竞争。其次，可将其余地方税税种的立法权作如下划分：（1）税源较为普遍、税基不易在地区转移的、对宏观经济较小的税种，以及涉及维护地方基础设施的税种，如房地产税、城镇土地使用税、车船使用税、农业特产税、耕地占用税、牧蓄交易税、城市维护建设税等等，由中央负责制定这些税种的基本税法，其实施办法、税目税率调整、税收减免等可赋予地方；（2）税源零星分散、纳税环节不易掌握、征收成本大的、且对宏观经济不发生影响的税种，如契税、屠宰税、筵席税等税种的立法权可以全部下放；（3）地方还可以结合当地经济资源优势，对具有地方性特点的税源立法开征新的税种，并制定具体的征税办法，但是必须报全国人大及国务院批准、备案。 应该重点指出的是，地方制定地方性法规必须合法，立法开征新税不能挤占中央税源，影响宏观经济调控；要有利促进地方经济发展，不能形成税收壁垒；要充分考虑纳税人负担能力，确保总体税负水平适当；并要履行报批手续，接受中央监管。 （二）赋予地方税收立法权的改革配套措施。 一方面，必须治理地方政府的乱收费。我国地方政府没有税收立法权，就滥用收费权，自收自用，体外循环，造成政府收入分配机制混乱，与市场经济国家规范的政府分配相差很大，国外财政分配历来以税收为主、收费为辅，并强调政府预算的完整性、统一性。为此，地方拥有了相应的税收立法权，可以建立、健全地方税体系，获得更多规范的收入，同时，要彻底整治非规范的收入—乱收费问题，按照市场经济导向，将现行名目繁多的收费各按其性质、类别分流归位，坚决实行“一清、二转、三改、四留”改革方案，使税费各行其道，确保政府收入行为合法、规范。 另一方面，地方领导要增强税收法治意识，彻底杜绝以言代法、以权代法的现象。在充分考虑地方经济利益的同时，更要顾全大局，主动关心、支持当地的税收事业，督促、指导税务机关依法行政，严格执法，坚持做到依法计征，依率计征。
