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中央地方财力之争(上)

2017-09-12 01:09 人没有血液就会毙命，政府没有岁入就无法生存。政府无论要干什么事就必须有适当财力支撑。在这个意义上，汲取财政资源的能力是国家能力（State Capacity）的基石。

任何政府都懂得，自已掌握的财源越多，统治起来便越得心应手。因此，对政府而言，它总希望受自已支配的财源多多宜善。但是，岁入不可能无限制地扩大。政府想尽量扩大岁入，而现实中存在诸多限制政府汲取财政资源能力的因素。玛格丽．莱维（Margaret Levi）认为在非共产党国家，限制政府汲取财政资源能力的因素概括起来有三：“政府的讨价还价能力”（relat1ve barga1ning power），“交易费用”（transaction cost），和“贴现率”（discount rates）。总之，来自的种种压力是限制政府汲取财政资源能力的主要原因。[1] 在共产党国家，有组织的独立社会势力基本上不存在。政府无须为了财经政策与什么人去讨价还价。既然无须讨价还价，它因此不会为财政政策的制定和执行付什么“交易费用”。这样，限制政府汲取财政资源能力的因素似乎只剩下了一条，即“贴现率”。说到底，政府为了顾及未来财政收入不能涸泽而渔。在多大程度上，政府打算为了未来利益牺牲眼前利益，这便是莱维所谓“贴现率”的含义。理智的政策制定者会尽量汲取财政资源直至一个现实的极限，超过这个极限的进一步汲取会危及未来收入。[2]

这样说来，是不是共产党国家就不存在围绕财政资源汲取及分配的斗争了呢？当然不是。不错，国家与社会之间围绕财力分配的斗争大体上终止了；但国家机器内部各分支之间，尤其是中央政府与地方政府（省及省以下）之间围绕财力分配的政治斗争从未间歇过。在共产党国家集权式的财政体制下，地方政府具有双重“人格”。一方面，它是“收税人”，在自己的辖区内向纳税者（主要是国营或集体企业）征税；另一方面，它是“纳税人”，要将本地征得的税款按一定比例交给中央政府。作为“收税人”，地方政府象中央政府一样希望汲取尽可能多的税收；但是作为“纳税人”，它会想方设法扩大留在自己口袋里的那一份。中央想尽量集中财源办它认为对国计民生至关重要的事情，地方则希望尽量缩小对中央财政的贡献以地方本地利益，这就是中央－地方围绕财源分配展开政治斗争的根本原因。这样，在共产党国家，中央政府汲取财政资源的能力主要受制于它与地方政府的讨价还价能力，以及它在选择控制地方政府种种方式时对其成本与收益的。

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本章将追溯中央－地方财政关系在过去四十几年变化的轨迹。其重点是中央、地方在财政领域力量分配的格局。我们将讨论中央政府对财源的控制能力如何逐渐衰退，中国政府如何从一个“强政府”（strang state）演变成一个“弱政府”（weak state）。

◎“强政府”时期

中共政权在五十年代初期是十分强盛的。一方面，历经了数十年的战争与革命，整个社会结构遭到了毁灭性破坏，没有一个社会集团能和从血与火中走出的新政权抗衡。另一方面，国家机器内部各分支才现雏型，还来不及形成自己独立的政策取向。一九五零年三月，中央政府一举统一了全国的财政管理。统一的范围之广，速度之快，在中国上是绝无仅有的。本来在根据地时期，各解放区的财政经济是分散经营的。各有各的货币，各有各的预算收支，各有各的管理经管方式。现在，全国财政收支管理，全国物资管理，全国现金管理全部都置于中央政府的统一领导之下。集中财政收入是统一财政工作的重点。除了极少数经中央政府特准的小额地方税以外，一切税收要上缴中央财政。至于财政支出，除乡（村）及城市市政建设附加收入和乡村镇小学、城市小学及县简易师范经费支出外，其它支出均由中央政府统一安排。当时，国民经济百废待兴，政府国库空匮，中央集中财力，统一计划使用有利于最大限度地利用有限财力，分别轻重缓急，将资金用在恢覆国民经济的重点项目上。