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政府投资基本建设项目的管理

2017-09-14 01:59 金钟 钱建宁 陆金方 李宏玉 王书俊 王艳
在我国中，基本建设为国民经济和发展提供了物质和技术保证，尤其是政府投资的基本建设项目对加速建立强大的社会主义物质基础，发展文化事业，提高最广大人民群众的物质文化生活水平，促进国民经济持续、稳定、健康地发展，一直起着十分重要的作用。本文试就政府投资的基本建设项目管理的现状及其对策作一些粗浅的和探讨。

一、现状及

随着社会主义市场经济体制的逐步深入和完善，公共财政框架与模式的提出，政府投资基本建设的方向主要是满足公共需要。尤其是1998年以来，为刺激消费，扩大内需，国家实施积极的财政政策，以增大投资来拉动经济发展，加上西部大开发等政策的出台，更为基本建设提供了广阔的发展空间。，各级政府部门正抓住机遇，调整思路，大力发展经济和促进各项事业的建设。政府投资的基本建设也按照“公共财政”和市场经济的要求，逐步退出竞争性领域，建设项目的监管力度也大大地增强，基本建设程序进一步完善。但是，政府投资的基本建设项目目前仍存在着以下几方面的问题：

1．投融资体制改革进程缓慢。改革开放以来，我国在基本建设投资管理上引入市场机制，从宏观管理到微观运行都进行了一系列的改革，初步形成了投资主体多元化、资金来源多渠道、投资方式多样化、建筑市场有序化的格局。但是，仍然存在投资方向不准确，投资结构不合理，投资效益不高的问题。这主要是投资的风险约束机制没有建立，宏观调控体系不顺，投资的市场体系不健全，法规建设跟不上所致。国家提出的“全面推行项目法人责任制”、“项目资本金制度”、“重大项目稽查特派员制度”等等也进程缓慢，作为投融资体制改革重点之一的“非公有制经济”准入基本建设市场的制度保障不力。

2．项目决策审批不尽科学。根据经济体制改革和国民经济发展的要求，国家已对项目审批采取了下放权限、减少环节等措施，但未能从根本上改变行政性审批的模式。下放到地方的权限，由于局部利益和缺乏综合平衡，重复建设较多，往往又形成新的结构性失衡。实际工作中，项目单位或是急功近利，或是疲于应付，前期准备不充分；政府的项目库建设亟待充实和进一步加强；尤其是基本建设、城市建设与开发、技术更新与改造还存在着多头审批的现象，也势必造成项目决策和审批的不尽科学。

3．政府投资预算机制有待完善。由于我国投融资体制的决策多层次、资金多渠道，政府投资实际只占到基本建设投资的一部分，而且政府投资资金中也还划分为预算内资金、预算外资金、基金等等，导致政府投资的宏观调控地位下降，预算管理机制不协调。加之长期以来，我国的管理现状是有预算分配权的部门为数不少，致使管项目的不一定管资金，管资金的不一定管项目的现象存在。随着国家预算体制改革的全面推行，进一步完善政府投资的预算机制已成为当务之急。

4．项目业主运作不规范。一是项目管理的组织方式有待商榷。是选择基建部门责任制，或是指挥部、管委会模式，还是实行项目法人责任制，或是工程总承包责任制，需进一步明确。二是人员素质有待提高。基本建设是专门的科学，有专门的工程知识，有专门的财务制度，有很高的管理要求，这些都需要项目管理人员有较强的综合素质。三是基本建设程序现欠缺，擅自变更设计方案、扩大建设规模、资金管理无序的现象屡有发生。

5．有形建筑市场运作欠佳。90年代以来，国家及地方先后出台“建筑法”、“建设工程管理条例”、“招、投标管理办活”等一系列、法规，并建立了建设工程交易市场，对发展和提高建筑工程管理水平，改善投资运作环境，起到了很重要的作用。但存在的问题也不容忽视：一是条块分割严重，地区封锁、行政干预、行业垄断未根本消除，制约着有效资源在部门、地区、间的优化配置。二是报建程序繁杂，尽管建筑有形市场已建立，但发布、程序、手续还不完善，涵盖范围还不广，如环保、消防等仍无法进入其中。三是资质结构和市场准入不合理。目前全国共有建筑企业90900家，从业人员3327万人，等级以上的建筑企业45634家，“高、精、尖”且能总承包的企业却很少，企业结构不合理，呈圆桶形，平均规模偏大，离“金字塔”式的规模结构差距较大。