中国社会保障费改税前景预测(2)
2017-09-26 04:07
导读：二、社会保障费改税前景预测 （一）社会保障费改税将带来的积极变化。 1.社保基金的征缴率明显提高。过去社会保障资金由不同部门分别征收，缺乏资
二、社会保障费改税前景预测 （一）社会保障费改税将带来的积极变化。 1.社保基金的征缴率明显提高。过去社会保障资金由不同部门分别征收，缺乏资金筹集的强制性，且征缴制度、政策、标准不统一，征收多样，征收效果也不理想。以安徽省为例，1995——1997年，由安徽省劳动部门采用差额缴拨方式征收基本养老保险费，征缴率仅为87％、84％和78％。从1998年8月起，安徽省将基本养老保险费划归地税机关征收，由于征收刚性的加强，社保基金征缴率明显提高，1999年征收养老保险费30.2亿元，征缴率达95％，2000年上半年征收17亿元，征缴率达95％以上。同安徽省一样，全国各地凡由地税机关征收社保基金的省市，均有较高的征缴率，如武汉市是全国较早（1995年3月）将养老保险费纳入地税机关征收的地区，从1995年至2000年，其平均征缴率超过94％，明显高于其他未将养老保险费纳入地税机关征收的地区。 当前由地税机关征收社会保障费仅是开征社会保障税的一种准备，其实质仍然停留在“代征”的性质上，因此从以上数据还不能完全推测开征社会保障税后的征缴率情况。但毫无疑问的是，开征社会保障税后，地税机关征收社保基金的征收主体地位更明确，执法刚性更强，社保基金征缴率将超过当前“代征”社保费的情形。 2.社保基金的征收成本明显降低。开征社会保障税可以利用现有税务机构和人力、物力进行征管，不必另外组建征收队伍，将大大降低征收成本，提高社保基金的筹资效率。一是社会保障税的征缴范围、计税依据等与企业所得税、个人所得税等税收有较一致的方面，且税务机关对纳税人的生产经营情况有较深入的了解，除必要的票据印制和管理费用等成本外，可以大大削减人力、物力支出；二是税务机关有着严格的管理机制和较为完善和征管手段、方式、方法，便于规模化、集约化管理，而规模越大、集约化越高则相对成本越低，这是一条基本的成本管理法则。从当前地税机关征收社会保障费的征收成本来看，一方面可与过去社保部门的征收成本对比，另一方面也可推测将来开征社会保障税的征收成本。1999年，安徽省地税机关养老保险费征收成本大约在1500万元左右，而过去劳动部门从当年征收的养老保险费中按3％的比例提取管理费大约为6000万元，仅此一项，征收成本降低4500万元左右。可以预见的是，开征社会保障税全国范围降低的征收成本每年应该以数十亿元计。 3.社会保障税将成为经济体制改革和经济结构调整的制度保证。当前政府所采取的社会保障临时性措施尚构不成一种制度保证。据有关部门统计，1998年全国下岗职工已达1070万人，其中600万人需再就业，加上登记失业人数620万人，共有1220万人没有工作。对于如何维持这些人的生活和解决再就业，中国政府采取了有力的临时性措施，一是按企业、社会、财政各承担1／3的原则筹集资金，以国有企业为依托成立了下岗职工的“再就业服务中心”，来解决下岗职工的生活和再就业困难；二是当企业解决不了退休人员生活保障的时候，由政府来担任“最后出场人”。1998年以来，中央财政每年拿出100多亿元，用来保证下岗职工按时领到基本生活费，退休人员按时、足额领到养老金。国内许多学者对这种临时性措施持怀疑态度。其一，如果总是把失业放在企业的“再就业服务中心”，不仅国有企业的负担减不下来，劳动力的可流动性也无法解决，况且目前政府所拿出的资金，也就能支撑每年100多万人的保险金发放，再涌入大量下岗职工恐怕难以承受；其二，我们现在的养老措施说是一种“社会保障”，但大多数还是以企业为载体，缺乏社会共济的养老机制。 社会保障税将成为经济体制改革和经济结构调整的制度保证。首先，社会保障税的最大特点是社会化，它将“企业人，，转化成”社会人“，将职工保障责任由企业转向社会保障体系。所谓”社会保障“就是改变小团体保障，对于中国来说就是改变企业保障，保障体系只有独立于企业之外，才可能具有社会共济的性质。对国有经济实施战略性调整，所有制结构、产业结构和企业结构调整必须与劳动力结构调整相伴而行。社会保障的”社会化“调整的是国有企业与职工的关系，实质上也就是一种劳动力结构的调整。其次，社会保障税在经济上的可持续性，不仅仅是为了处理短期的支付危机，而且从制度设计上为解决经济体制改革和经济结构调整的长期资金平衡问题提供了保证。 4.社会保障税作为社会经济生活的利好消息将刺激消费需求。社会保障基金的征收形式，由收费改为征税，不仅仅是简单的形式转移，对整个社会经济生活都是一个巨大的利好消息。人们的消费需求有着天然的层次性，安全需要是最低层次的需要，如果这个层次的需要得不到满足，其他需求只能是奢谈。现在我国的个人存款高达7万亿元，人们紧守个人存款这道“最后防线”不松，原因就在于此。解开需求不足这个结，关键是给消费者一种安全感。经济低迷、机构改革、下岗分流，许多人对预期收入心中没底；同时，个人预期支出明显增加，医疗费、保险、住房、等都得切实考虑。建立强有力的社会保障体系，营造一个良好的消费环境，不用“扬鞭”，居民存款自会“出笼”。消费是刺激经济增长的三大动力之一，而且是最终动力，消费增长了，何愁经济不随之增长。这种增长是一种生态增长，是以社会福利提高为基础的增长，而非那种人为的以巨大的投资浪费为代价的增长。 （二）社会保障费改税可能会出现的问题。 1.社会保障基金的财务危机日渐显现。 （1）庞大的隐性债务和转制成本。权威观点认为，隐性债务与转制成本是两个不同的概念。前者指现收现付制下参保人员所积累的全部养老金权益，后者指根据特定转轨目标在当期必须支付的那部分已显性化的隐性债务，即“空账”。这两个数字究竟有多大？各种估计之间相差较远。国务院发展研究中心的研究报告显示，如果想把现有的个人账户做“实”，弥补现收现付制下对“老人”、“中人”的欠账，至少需2万亿元资金；转制成本虽然是分年度支付的，但最高年份的支付额也将达3000亿元。庞大的隐性债务和转制成本将使我国社会保障基金的财务状况呈现出“先天不足”。 （2）就业高峰和人口老龄化。“十五”期间我国新增劳动力500万到600万人，新生劳动力供给总量将升到4650万人的峰值。与此同时，我国农业剩余劳动力已达1.5亿人以上，“十五”期间需转移农村剩余劳动力4000万人。就业高峰的到来，使劳动力的供给与需求不可避免地出现矛盾，城镇实际失业率将维持在一个较高的水平，“十五”规划要把城镇登记失业率控制在5％以内，而未来十年中国的城镇失业率实际可能保持在10％左右。就业高峰所带来的高失业率，将使失业保险资金的支付面临较大的压力。 由于实行独生子女政策，我国人口的老龄化过程迅速加快。据预测，2005年我国60岁以上人口将占全部人口的10.5％，至2050年我国60岁以上人口占全部人口的比例将上升到28％。同时，离退休职工的人均寿命（通常指职工离退休至死亡之间的平均寿命）将由现在的10年延长到15——20年。人口老龄化趋势的加剧，使我们不得不面临1个劳动者养活6个老人的局面，养老资金的支付同样面临沉重的压力。可以说，人口老龄化是社会保障基金财务危机的主要因素。 （3）逐年加大的资金收支缺口。缴费人数将呈逐年下降的趋势。一是由于技术进步的加快，造成“机器排挤工人”，用工人数逐年下降，缴费人数随之下降；二是企业改制、破产、效益下滑成为缴费人数下降的一个重要因素；三是私营企业和个体工商户以及自由职业者参保积极性不高，社会保险的扩面工作进展缓慢。 资金支出将急剧增加。随着离退休人员的日益增多和离退休费标准逐步提高，社会保障资金支出将越来越大，据预测，到2020年，我国离退休人员将超过7000万人，养老费用支出将超过8000亿元。 2.偏高的初始保障水平将使社会保障制度的运行骑虎难下。剑桥大学管院学术主任查尔德教授认为，在建立社会保障体制时一定要注意设计一个花费不是太高的体系。在确定社会保障水平的基线时，一定要谨慎，因为社会保障有一个重要特点，就是某些措施一旦出台，基线一旦确立，那就只会上升难于下降。令人遗憾的是，从的既成事实和设计思路来看，我国的初始保障基线偏高，不仅不符合我国目前的经济水平，而且将使日后社会保障制度的运行骑虎难下。这个突出表现在以下两个方面： 一是社会保险的缴费率偏高。我国社会保险（包括养老、失业、医疗、工伤、生育保险）的缴费率各地略有差别，但一般均已达到40％左右，据调查，武汉市的综合缴费率为42％。如果再加上住房公积金，缴费率将接近50％，这一缴费水平已超过世界发达国家社会保险的缴费率（世界上社会保险缴费率最高的是瑞典，为42.9％）。如此高的费率加重了企业和个人的负担，特别是企业不堪重负。我国现在的社会保险费率是今后社会保障税税率的基础，现在初始费率偏高，今后初始税率降下来就会较困难。 二是工资替代率水平偏高。美国、瑞士、德国三国的退休金工资替代率分别为44％、37％、49％，而我国的养老金工资替代率平均水平在80％左右，有些地区甚至高达100％以上。我国的经济发展水平远远落后于美国、瑞士、德国，而社会保障负担水平却远远高于这几个国家，这无疑是不合理的。问题是，社会保障税开征以后，我们也很难改变工资替代率水平偏高的这种初始状况，因为福利分配有惯性，人们一旦从政府那里享受到利益，如果政府试图削减这一利益分配，就会遭到受益者的反对。如此，在未来一定的时间里，政府不得不以较高的福利分配成本来维持社会的稳定。 3.社会保障制度的固态化和低覆盖，将严重阻碍我国的经济体制改革。社会保障的固态化是指政府及国有企事业单位职工的社会保障，不能随着受保障主体的流动而流动，受保障主体只有在政府及国有企事业单位就业，才能享有失业、医疗、退休这三大保障，一旦离开政府及国有企事业单位而到非国有企业就业，这三大保障就没有了，保障基金不能随着人走而流动。社会保障在未来一定时期的固态化，不利于人才的流动和优化配置，这与市场经济的要求是背道而驰的，将严重阻碍我国以建立社会主义市场经济为目标的经济体制改革。 社会保障的覆盖面已经包含了城镇国有、集体、涉外企业，我们正致力于将城镇私营企业及自由职业者纳入社会保障体系。即便如此，社会保障依然表现为严重的低覆盖性，这种低覆盖性主要体现在两个方面。一是社会保障不覆盖国家公务员。二是社会保障体系缺位。 4.社会保障资金的征集困难重重。 （1）工资收入管理的不规范，使社会保障资金的收缴严重失真。资料显示，作为职工缴费基数的缴费工资与其实际工资相差较大，如1999年广东省企业养老保险的缴费工资仅占实际工资总额的70％；世界银行1995年调查发现，城镇职工1994年的养老金实际缴费率为13％，而当年名义缴费率为23.5％，高于国际上大约20％的平均水平。据我们调查，2000年，湖北省枝江市人均月缴费工资为313元，沙洋县人均月缴费工资为300元，均大大低于人均月实际工资。缴费工资的失真，意味着税基的失真，开征社会保障税后的税基核实问题，将是社会保障资金征集的困难之一。 （2）社会保障登记与税务登记的不统一，使社会保障税的纳税人界定不清。我国社会保障资金的征收主体将沿着“社会保障部门收费——税务部门收费——税务部门征税”这样一条轨迹更替，在征收主体更替过程中，由于社会保障登记与税务登记的不统一，容易出现纳税人的流失。 （3）社会保障费拖欠现象日趋严重。由于经济效益下滑等因素，全国社会保障费欠费情况相当严重，1998年全国企业欠缴318亿元，1999年欠缴388亿元，2000年欠缴超过400亿元。安徽省2001年各企业共欠基本养老保险费72708万元，其中欠50万元以上的419家，欠500万元以上的16家，欠费企业中，国有企业占了大头。社会保障费没有征收，就没有管理，更谈不上使用，而社会保障费拖欠现象的日趋严重，使社会保障费（税）的征收越发艰难。 5.社会保障资金难以保值增值。社会保障本质上应是一种未来保障，社会保障资金只有保值增值才能符合社会保障本质。由于大部分地方特别是老基地，当期负担较重，当月征收的社会保障资金还不足以保证支出，根本没有资金积累，谈不上保值增值；一些地方虽有部分资金的滚动积累，可这些为数不多的资金结余，按现行规定只能用于购买债券或存入银行，增值十分有限。有人批评目前我国社会保值基金投资渠道狭窄，仅限于国债和存款，过于强调资金的安全性，而忽视了资金的赢利性。但从国际经验来看，社会保障基金的投资必须同时兼顾安全性、赢利性和流动性，绝不可顾此失彼，而基于社会保障基金的特性，对资金的安全要求更高。的确，社会保障基金入市是资本市场发展和社会保障基金保值增值的共同需要，但必须选择一个适当的、成熟的时机，目前诸多方面的因素表明，现在社会保障基金入市的时机尚不成熟。
