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我国“费改税”的制度经济学分析

2017-09-26 03:01 提要： 我国税费改革是一个制度变迁过程，这个制度变迁的进程取决于其参与者的态度和力量对比。在“费改税”制度变迁过程中，一共有三类主体参与，分别是农民、基层干部和政府高层，其中农民和政府高层是支持者，基层干部是反对者。但是，基层干部又是“费改税”各项具体措施的具体执行者，因此这个群体对“费改税”制度变迁过程的力比较大，也正因为如此，才使得我国“费改税”举步维艰。要想减小“费改税”的阻力，降低制度变迁的成本，就要有互补制度——行政体制的变迁过程同时发生。　　从制度学的角度来看，“费改税”属于一种制度变迁，因此可以利用制度经济学的工具来探讨这个。我们运用有关制度变迁的两个假说，即制度变迁主体角色转换假说和制度互补假说。前者是说，制度变迁是在多元主体的合力作用下发生的，在制度变迁过程中不同的主体对制度变迁持有不同的态度，发挥不同的作用，对制度变迁产生不同的影响力；后者是指，制度变迁不仅仅是单独一项制度的变迁，而是一系列制度的变迁，只有这样，制度变迁才会降低变迁成本，发挥最大的潜力。我们准备利用这两个假说来分析我国“费改税”问题。　　一、“费改税”：多元主体博弈　　从实质上讲，农村税费改革就是对农村利益关系的一种调整，同时也是一次税制的变革。“费改税”的目的是为了减轻农民负担，规范基层财政费大于税的收入格局。基层财政之所以产生这种收入格局，主要是由于基层政府支出过大、冗员过多，而税收收入弹性小，税收收入的增长跟不上支出的增长，增加各项规费收入便成了弥补收支缺口的有效手段。费大于税的收入格局带来了许多不良后果，主要是加重了农民负担，影响农民的劳动积极性，同时易滋生腐败，政府职能不到位等等。因此，必须改变这种格局。　　（一） “费改税”制度变迁中各参与主体扮演的角色　　在“费改税”这个制度变迁过程中，大致有3类主体参与，即农民、基层干部和政府高层。农民和政府高层是支持者，基层干部是反对者。下面进行详细说明。　　在我国的农业税费中，税收包括农业税、农业特产税、耕地占用税、屠宰税和农村个体户承担的工商税，农村收费包括乡统筹、村提留、“三乱”（乱收费、乱集资、乱摊派）等等。1994年到1999年农民的税费负担情况如表1所示。①表1中的农业各税包括农业税、牧业税、耕地占用税、农业特产税和契税，负担包括集资、行政事业性收费和罚没款等。　　在农业各税的征收过程中存在较多的重复征税、提前征税和过度征税现象。尤其是农业特产税，寅吃卯粮现象最为严重，在许多地方，特产作物还没有成熟就已经征税，并且在征税时往往高估作物产量，在征收上也有刚性，只有增收没有减收。按照国家规定，农民的人均提留统筹费不准超过农民人均纯收入的5%，但是，由于各个地方都虚报农民收入，人为地提高了税基，从而提高了征收上限。在许多地方的税费征收过程中，往往是先由乡镇政府定下一揽子税费总额，然后向各个村按照人头分解，层层落实，这样使得税费负担有失公平。有些地区，强行将两工（劳动义务工和积累工）货币化，实行以资代劳，并且人为提高以资代劳的负担。以1999年为例，以资代劳负担就达到人均6.9元，劳均13.6元。除此之外，农村乱收费现象更是花样繁多，要么自立项目强行收费，要么人为扩大收费范围、提高收费费率，要么强买强卖、强行服务、甚至不服务等等。例如，最近在浙江的一项调查发现，国家规定农民申请结婚的过程中只需要缴纳约100元的婚姻状况证明费、婚前健康检查费和结婚证工本费就可以了，但是实际交费情况是少则700元，多则2800元，增收数额较大，浮动范围也较大，农民乱收费负担由此可见一斑。因此，如果“费改税”确实能够规范农村的税费征缴，切实减轻农民负担的话，农民肯定是“费改税”的最大得益群体，从而也就是最坚决的支持者。　　基层干部，主要是指村级和乡镇级的政府官员，这类主体直接向农民征收各项杂费、政府基金、集资等项目，如果“费改税”确实规范了各项不规范的收入，那么，基层干部将成为受损者。因为从目前来看，他们所从事职能的主要收入来源（甚至包括其工资收入以及不规范的灰色收入等）就是收费、基金、集资等，如果将这部分收入进行规范，将会降低收入的弹性，对这部分人是不利的。因此“费改税”会侵犯基层干部的利益，如果在“费改税”的同时不解决基层干部的既得利益损失问题，基层干部将是“费改税”的反对者或者说阳奉阴违者。　　政府高层，主要是指中央和省一级的政府机构，这类主体较多地从大局出发，考虑的是整个国家或者整个省份的综合效益，是决定是否“费改税”、以及怎样进行“费改税”的主体，不过他们的决定会受到来自下层信息的干扰，例如基层干部的汇报或者农民的上访等等，这类主体的态度会根据他们对各项信息的综合所作出的判断而定。最近几年，从中央到地方，各级政府（基层乡镇政府除外）一直十分重视农民减负问题，有关文件不断下发，出台的措施也不少，仅就中央来看，自1990年起，中共中央、全国人大、国务院先后发布了27个涉及农民减负的文件，例如，1991年12月国务院发布的《农民承担费用和劳务管理条例》，1993年通过的《中华人民共和国农业法》，1993年7月22日中共中央办公厅、国务院办公厅《关于对农民负担项目审核处理意见的通知》等等。由此可见，政府高层对农民减负问题是有决心的，从这一点来看，到目前为止，政府高层是“费改税”的支持者。　　从角色来看，“费改税”制度变迁过程中，支持者是农民和政府高层，反对者是基层干部。　　（二）各参与主体的影响力及博弈过程　　农民人数众多，其整体力量不可忽视。不过，由于农民数量较多，这一利益团体内部的协商成本较大，搭便车行为比较严重。再加上农民比较多的接受了儒家文化中的“君君、臣臣、父父、子子”的奴性思想，从而使得这一团体往往处于被动的地位。中国农民较少会想到通过渠道来为自己谋求利益，中国的政治体制也不允许，农民较多的做法就是上访、写群众意见信，以期待当政者重视自己的处境，有少数的农民则在被逼无奈的情况下走向绝路。②基层干部是直接执行各项有关费改税措施的主体，因此，他们的工作积极性会对“费改税”的进程和成效有很大的影响。政府高层的力量更是强大的，在“费改税”的初始阶段，对费改税的进程和效果有着决定性的影响。③在“费改税”的过程中会出现基层干部的逆向选择和道德风险现象，也就是说，在政府高层决定费改税以前，基层干部会隐藏有关农民负担情况的信息，尽量使得政府高层不作出“费改税”的决定，一旦政府高层决定进行费改税后，基层干部便采取阳奉阴违的方式来扭曲“费改税”的过程。因此，在这三者之间的一般博弈过程应该是，当农民的税费负担足够大的时候，农民会采取上访、写信、以死抗争的手段引起政府高层的重视，此时基层政府没有办法再来隐瞒农民负担的真实情况，政府高层就会决定进行“费改税”，在“费改税”的初始阶段，政府高层会将较多的精力放在“费改税”上，基层干部在政府高层的强大压力下会表现出配合的姿态来，一旦政府高层有所懈怠，基层干部便会阳奉阴违，或者采取向上汇报等手段改变政府高层的认识，给费改税的进程造成阻力。只要农民的负担不是大到足够大的程度，中国广大农民对这一现象也是逆来顺受，当农民的税费负担又达到没有进行“费改税”前的程度的时候，农民上访、以死抗争的情况又多起来，基层干部无法再隐瞒农民的负担情况，这就又引起了政府高层的重视，从而又开始下一轮的税费改革。这种往复循环的状况可谓对中国农村税费改革的真实描述，中央政府三番五次地发布有关农民减负文件可以看作是每次循环的起始标志。安徽省“费改税”的试点情况也可以证实这一结论。安徽省试点改革切实减轻了农民的负担，这可以从表2中看出来。　　但是，安徽省“费改税”试点改革使得乡镇和自然村等基层组织的财政收入大幅度减少，影响其正常运转。“费改税”后每个自然村基层组织收入平均减少3.32万元，比改革前平均减少63%，年均收入只有1.99万元，而一般村的最低开支为1.5万元，用来支付村级干部的工资和五保户的补助，即“吃饭”部分，基本没有任何建设资金，村级财政难有作为。此外，取消集资之后，农村教育投资建设资金难有着落，取消“两工”后，农村水利建设组织困难，使得农村村级组织不能够真正发挥作用，村级干部普遍感到工作难做，都有情绪。因此可以说，基层干部是这次税费改革的利益受损者，他们自内心里对费改税就有抵触情绪。安徽省“费改税”试点之所以在起初阶段取得了成效，就是因为政府高层的重视起了关键作用。在安徽试点中，成立了全省农村税费改革领导小组，由省委书记亲自挂帅，任组长，省长任副组长，并且从有关部门抽调人员组成省农村税费改革领导小组办公室，组织全省各地市、县和乡镇组建相应的机构，从而将“费改税”工作置于超常强化的领导之下。在这种超常压力之下，基层干部为了个人前途着想不会顶风行事，只有配合政府高层的工作。但是，一旦省政府放松督促，将工作重点转移，基层干部便会花样百出，想方设法地扭曲“费改税”的本来面目，异化“费改税”的过程，因为“费改税”确实使得乡镇财政捉襟见肘。基层干部可以采取很多方式阻挠“费改税”的进程。例如歪曲执行“费改税”方案，向上级反映要求改变“费改税”方案，向农民隐瞒相关政策，将从事种植业的农户负担转嫁给农民开办的乡镇等等。因此，如果没有在互补制度——行政体制发生相应变迁的基础上，单独进行“费改税”的话，“费改税”必然会是一个走走停停的过程。