我国“费改税”的制度经济学分析(2)
2017-09-26 03:01
导读:二、“费改税”:制度互补假说 “费改税”是一个系统工程,单独进行“费改税”不可能真正地实现制度变迁。“费改税”的制度变迁过程还要配以相关
二、“费改税”:制度互补假说 “费改税”是一个系统工程,单独进行“费改税”不可能真正地实现制度变迁。“费改税”的制度变迁过程还要配以相关制度的变迁才能够进行互补,降低制度变迁的成本。同“费改税”最为相关的制度是行政体制。在,我国行政体制基本上沿袭了计划的特点,对微观经济活动干预过多,服务意识差,公共物品无效供给或者强制性供给④大于需求,而真正适合农民需求的供给偏少,冗员过多,吃饭财政所占比例较大。这种行政体制直接带来了两个结果:一是行政机构支出过大,当前的财税体制不能够提供足够的规范性收入来弥补支出,这样,基层干部只有通过谋求非规范性收入来填平收支缺口;二是由于这块收入是不规范的,监督机制不健全,所以这种收入的开征为基层干部层层加码提供了机会,易滋生腐败。这样,改革行政体制、精简冗员、缩小开支,就降低了基层干部收取不规范收入的可能性;进行“费改税”,规范财政收入,培育地方的主体税种,增大税收收入的弹性,同时也杜绝了基层干部收取不规范收入的可能性,因此,这两项制度的变迁是互补的。 从表3可以看出,乡镇财政支出的绝大部分花在了人员支出上。在2000年财政支出决算中,事业费431.8万元,占总支出的41.495%,行政管理费226.9万元,占总支出的21.805%,行政事业单位离退休经费128.9万元,占总支出的12.387%.其中,在教育事业费支出中占比例最大的是教师工资,该乡镇教师月工资额为370326元,在2000年度该乡镇财政平均拖欠教师工资4个月,但是这一事实并未在财政决算表中予以反映,扣除这一后,教育事业费支出占总支出的比例为27.260%.通过进一步的调查我们了解到,拖欠教师工资的支出流向是装修乡镇办公大楼。其实,表3已经被该乡镇统计人员润色过了,据我们调查,在表中除了装修乡镇办公大楼的开支没有反映外,还有许多不便言表的大块支出项目没有如实反映,例如招待费等。教育支出是基层干部抵制“费改税”改革的一张王牌,在安徽省的试点中,县乡级政府向上级反映“费改税”给地方形成的收入过少,无法保障基本的教育支出,因为教育是安国利民的大事,因而政府高层会慎重考虑这一。但是实际情况是,基层政府在向上级汇报时,往往夸大教育支出占乡镇财政支出的比例,而在实际支出时,却想方设法压缩这一比例,并且从上面的可以看出,这两者之间的缺口是比较大的,那么,这块支出的流向就会变得大有文章可作了。针对这一情况我们建议,“费改税”过程中必须对基础教育的事权财权划分进行调整,将现行财税体制下归属地方支出的教育支出划给中央,由中央统管,统一办学,这一方面堵死了基层干部任意扩大非规范收入的口子,另一方面也是九年义务教育的要求,保证了全民的基本受教育水平。同时将原来与教育有关的地方税费收入经过调整后划给中央,以解决中央的教育支出收入来源问题,当然,如果地方政府有财力,也可以在中央已拨经费的基础上增加办学经费。 从表3还可以看出,在该乡镇财政收入预算中,行政性收费收入和罚没收入都是15万元,占总收入的1.442%,但实际执行情况是,行政性收费收入为210.6万元,占总收入的20.95%,所占比例最大,罚没收入为70万元,占总收入的6.96%.再看一下乡镇人员的构成。在1980年以前,综合乡镇文秘、民政、文卫、公安、农业、、财粮等各个部门的人员,充其量不过30余人,因为大多数人员都是交叉任职。现在,乡镇政府下属机构多达20个左右,人员也在300人左右。当然,一部分人员的增加是经济的结果,但更大的原因在于乡镇政府行为的不规范。很多岗位不是因岗设人,而是因人设岗,造成机构的膨胀。这样,乡镇财政收支状况给我们的基本印象是,乡镇冗员多→“吃饭”开支大→规范收入不足→不规范收入膨胀、灰色收入多。因此,要想压缩乡镇政府开支,首要的就是精简政府机构、转变政府职能、规范政府行为。 其实,政府高层一直在倡导精简政府机构,但是政府机构的精简在基层很难得到真正的执行,在省、地市级政府机构中,精简人员往往是下派到下一级政府机构中或者是国有中,而在县、乡镇级政府的精简过程中,由于基层政府没有再下一级的政府机构并且国有企业相对较少。所以,基层政府的精简问题一定程度上是一个冗员安排问题。解决这个问题可以考虑农村产业化的思路,发展农村的农业、工业,形成产业化经营,创造出就业岗位,吸纳冗员。当然,这不是一朝一夕就能做好的,但是不能因为存在困难就回避行政机构的改革,基层政府机构无论如何总是要精简的。从另一个角度来看,精简基层政府也是在削弱“费改税”制度变迁中的阻力,因为基层干部是“费改税”的阻挠者,精简基层政府就使得阻挠者群体变小,削弱其力量。不过,行政体制改革的更为根本的含义在于,作为一个互补性的制度变迁过程,行政体制改革压缩了基层政府的开支,降低了基层干部收取不规范收入的迫切性,以利于“费改税”各项措施的推行。可以想象,行政体制改革与“费改税”的配套进行,在初始阶段肯定是比较困难的,因为精简行政机构阻力很大,这样制度变迁的效益比较低,增长缓慢,但是当配套改革进展到一定程度以后,行政机构得到了一定程度的精简,“费改税”的各项措施实施过程中阻力减小,实施力度就会加大,改革的速度也会加快,制度变迁的效益也会以递增的速度增加,只有当“费改税”制度变迁的潜力发挥殆尽的时候,改革速度才会减缓,改革效益增长速度也会随之降下来。这个变迁过程可以用图1的曲线来展示。我们将制度变迁的这一变化称之为“制度变迁效益先增后减假说”。