现代财政国库管理制度理论与实践

1、财政国库管理制度的主要

　　现代财政国库管理制度，首先要搞清楚什么是现代财政国库管理制度，其职能定位、主要内容和基本特征有哪些。

　　（1）现代财政国库的职能定位。

　　国际上对国库职能的定位，1般采用国际货币基金组织（IMF）的定义，即国库不单是指国家金库，更重要的是指财政代表政府控制预算执行，保管政府资产和负债的1系列管理职能。国际货币基金组织的这1定义，从本质上将现代财政国库管理制度与传统意义上的国库区别开来，赋予了现代国库管理更为丰富的内涵。主要体现为：第1，财政国库是财政部门受政府委托、代表政府履行职能的1种体现；第2，财政国库不是简单意义上的国库资金收支操作，而是1系列管理职能的集中体现；第3，财政国库重在控制预算执行，要保证财政资金收支严格按照部门预算规定执行；第4，财政部门要对政府资产和负债实施管理，要提高政府资产和负债的管理效率。财政国库职能定位的上述4方面内涵，代表着当前各国现代财政国库管理的方向，也是丰富与完善现代财政国库职能的基础。

　　（2）现代财政国库管理制度的主要内容。

　　基于现代财政国库重在“管理”詹静涛的职能定位，国际上又将现代财政国库管理制度称为“国库单1账户制度（TSA）”，美国称为“合并资金账户”制度。不管具体名称如何，从主要内容上看，现代财政国库管理制度是以国库单1账户为基础，资金缴拨以国库集中收付为主要方式的财政资金管理制度，主要包括国库集中收付制度、政府采购制度、国债与国库现金管理制度3个组成部分。

　　（3）现代财政国库管理制度的基本特征。

　　对现代财政国库管理制度的基本特征，国际上基本形成了共识，这就是以国际货币基金组织为代表的标准，即：效益、透明、监控。

　　所谓效益，是指提高财政资金效益和运行效率。主要体现在3个方面：1是通过制度设计，简化资金收付流程，减少资金收付中间环节，提高财政资金入库效率和支付效率。2是通过高效管理国库现金流量，使国库资金保值增值，提高国库资金使用效益。3是通过国库资金调度与短期国债发行的有机结合，降低国债筹资成本，提高国债发行效益。

　　所谓透明，就是提高透明度，政府财政收支活动向纳税人、公众透明。政府是受全体纳税人委托管理政府资产和资源，因此政府有责任向纳税人披露履行受托责任情况，包括政府资产负债等财务状况、政府运营情况和宏观运行情况。就我国而盲，重要的是提高财政资金收支过程中的透明度，以促进政府公共服务的市场化发展，让每1笔钱都花在“阳光”下。

　　所谓监控，是指对预算执行进行控制和监督。通过制度设计和利用现代信息系统，对所有财政资金的收付活动进行动态监控，对违规或不规范操作进行及时核查处理，强化预算执行，保证财政资金支付使用的安全性、规范性和有效性。我国实行国库集中收付制度后，建立了预算执行的动态监控系统，财政部门可以实时监控到财政资金的具体活动情况，每1笔资金活动的详细信息，都在财政部门的视野之内。系统不仅能够实时提供上述信息，而且对违规或不规范活动进行预算，及时发现疑点和，重大问题立即核查，能够在较短的时间内纠正或解决。

　　2、现代财政国库的基础及其

　　建立现代财政国库管理制度，是财政管理制度的1次重大创新。研究这1制度创新的理论基础，有助于我们更好地理解现代财政国库管理制度，更好地推进改革工作。结合当代经济学的最新研究成果，建立现代财政国库管理制度主要有4大理论基础：1是公共财政理论。2是委托——代理理论与信息不对称理论。3是博弈理论。4是新制度经济学中的制度变迁理论。

　　（1）公共财政理论及其应用。

　　公共财政理论是建立现代财政国库管理制度的基础性理论。公共财政理论的前提，是要明确界定政府与市场关系。也就是说，公共财政的第1层含义，是在明确政府与市场关系基础上界定财政职能，财政应该做什么，不应该做什么，要认识清楚。财政要有所为，有所不为。凡是市场机制能够有效解决的，财政就不能“越位”；对满足社会需要必须由政府提供的公共服务，财政就不能“缺位”。这是第1层面的问题，又称为功能型公共财政。在此基础上，公共财政还有如何更好地实现这些职能的问题，这就是第2个层面的问题，即要用公共管理的办法管理财政，确保财政资金使用中的公开、透明，保证财政资金的高效使用。从这1层面上理解的公共财政，又称为管理型公共财政。1般来讲，预算资金分配属于功能型公共财政范畴，预算执行属于管理型公共财政的范畴，预算执行管理基于预算资金分配又或反作用于预算资金分配。以预算执行管理为核心的现代财政国库管理制度是构建公共财政管理框架的重要组成部分。

　　近几年来，财政部将财政国库管理制度改革列为当前财政改革的重点工作之1，大力推进并取得明显成效。目前，尽管财政国库管理制度改革框架已基本确立，但距离理想目标还有相当大的差距，还需要通过深化改革进1步扩展、丰富、完善，以期在全国范围内建立健全以公共财政理论为指导、以国库单1账户为基础、以国库集中收付为财政资金缴拨主要形式的现代财政国库管理制度。

　　（2）委托——代理理论与信息不对称理论及其应用。

　　现代财政国库管理改革，也是委托——代理理论以及信息不对称理论在经济活动实践中的新发展。经济学中，处于信息优势的1方称为代理人，处于信息劣势的1方称为委托人。根据经济学假设，委托人和代理人各自有其独立的经济利益。在经济活动中，委托人、代理人都以其自身利益最大化为目标。在信息对称下，即使委托人与代理人目标不1致，代理人行为仍会被觉察，不会造成道德风险，也不会出现逆向选择，不会产生目标背离。当存在信息不对称时，就会产生道德风险，造成目标背离。为减少这种目标背离，1般采取以下方式解决：1是设计1种合理、的机制，使得代理人在实现自身利益最大化的同时，也实现委托人利益的最大化。为有效激励代理人，有必要实行激励与惩罚相结合的机制。2是建立公开、透明的信息公开与披露制度，尽可能减少委托方与代理人之间的信息不对称，减少双方间的利益背离。

　　根据委托——代理理论，财政国库部门代表政府履行受托责任，主要实现3方面的功能：1是控制预算执行。2是高效管理国库现金和债务。3是全面、准确反馈政府收支信息。尽管当前中央和地方各级以控制预算执行、实行国库集中收付制度为重点，取得了很好的改革成效，发挥了财政国库在管理与控制预算执行中的功能和作用，但离财政国库上述职能定位，还存在1定差距。如政府资产和负债还没有得到高效的运作管理，政府收支信息还没有得到全面、准确反映，财政信息透明度不高，以及预算单位用款计划编制过粗，财政国库没有实现严格意义上的预算控制，等等。这些问题的存在，很大程度是信息不对称造成的，需要待我们在今后工作中加强研究，进1步完善财政国库的管理职能，逐步建立和完善现代财政国库管理体系，促使财政资金收付方式更加规范，资金使用更加高效，预算执行更加透明，信息反馈更加快捷，财政监管更加有效。

　　（3）博弈理论及其应用。

　　博弈论是研究决策主体（个人或单位）的行为发生直接相互作用时候的决策，以及这种决策的均衡问题的理论。也就是说，当1个主体的选择受到其他主体选择的影响，而且反过来影响到其他主体选择时的决策问题和均衡问题。所以，博弈论又可称为对策论。博弈理论在现实生活中广泛存在，国家与国家之间。中央政府与地方政府之间、与企业之间乃至夫妻之间，都存在博弈关系。在财政预算执行管理方面，财政部门与预算单位之间也存在博弈关系。预算单位强调预算支出要满足实际需要。希望自由、灵活地使用预算经费；财政部门要求预算支出要符合规定，要按照批准的预算和相关制度规定支出预算经费。这就产生了相互博弈关系。博弈结果，形成了新的财政资金运行机制：财政部门通过对用款计划和资金拨付的审核及监控，虽然增加了审核监控成本（包括时间），但保证了预算单位按预算和规定使用预算经费；预算单位按财政部门要求使用预算经费，虽然不能自由、灵活地支配预算资金，但可以方便、快捷地使用预算资金，满足工作需要。通过博弈实现双方利益的均衡。即实现所谓的“纳什均衡”。财政部门与预算单位不断的博弈过程，也就是矛盾不断产生又不断解决的过程，推进了制度的创新和完善，最终实现双方利益的最大化。

　　（4）制度变迁理论及其应用。

　　新制度经济学中的制度变迁理论，是研究导致1项制度发生改变或创新的制度均衡原因以及变迁路径问题。制度变迁有强制性制度变迁和诱致性制度变迁两种。诱致性制度变迁指的是各主体响应因制度不均衡引致的获利机会而进行的自发变迁，强制性制度变迁指的是来自政府高层统1法令、强制要求而引起的制度变迁。诱致性制度变迁的动机源于主体间的1致同意原则和经济原则，是制度变迁中富有效率的方式之1，但通过这1制度变迁方式实现改革目标，则会耗时长，进展慢。强制性制度变迁，其优势在于能通过政府强制力，在最短时间内快速推进制度变迁，降低制度变迁成本。

　　我国推进财政国库管理制度改革，应该是强制性和诱致性制度变迁的有机结合。我国从中央到地方全面进行的现代财政国库管理制度改革，是在党中央、国务院统1领导下、自上而下大力推动的1项改革，属于强制性制度变迁的范畴。这1强制性制度变迁，主要有以下特点：1是高层重视。2是要求明确。3是行动迅速。

　　但另1方面，我们在推进强制性制度变迁过程中也实施了诱致性制度变迁。从主管部门来说，通过实施改革建立新的资金运行机制和信息反馈机制，简化了用款程序，有效地提高了主管部门财务管理水平。从基层预算单位来说，改革提高了财政资金运转效率，取消了资金拨付的中间环节，使财政资金由“中转”变为直达，方便了基层预算单位用款，因此也得到了他们的广泛支持和赞同。

　　国库集中收付制度是市场国家普遍采用的国库管理制度，主要有3个基本特征：1是财政部门统1设立国库单1账户体系，预算单位不设立财政资金存款账户，所有财政资金收付活动都纳入国库单1账户体系管理。2是财政资金收付方式规范。税收和非税收入通过银行系统及时缴入国库单1账户体系；财政资金支出由国库单1账户体系直接支付给商品和劳务供应者或用款单位；财政资金余额只保存在国库单1账户。3是实现财政收支实时动态监控。财政部门实时监控每1笔财政资金收入以及支出情况。国库单1账户体系的设立、国库集中收付运行机制的确立以及建立财政国库动态监控体系等，都积极应用了上述理论，取得了很好的改革成果。

　　（1）关于国库单1账户体系。

　　根据委托——代理理论，财政部门是接受政府委托，负责管理财政资金的收支活动。因此，所有财政资金的收支账户都应由财政部门负责统1管理。据此，我国国库集中收付制度改革中规定，财政部门统1设立和管理国库单1账户莎系，所有财政资金收支活动都纳入国库单1账户体系管理。

　　根据信息不对称理论，这1管理方式也最大限度地减少了财政部门与各预算单位间的信息不对称。改革前，预算单位分散开设银行账户，分头管理，资金收缴及使用均在各预算单位操作。由于财政部门与预算单位间存在重大的信息不对称，造成资金使用过程中挪用、管理不规范现象严重，财政资金使用效益低下。实行国库集中收付制度后，财政部门作为财政资金收支管理的代理人，直接负有管理各部门银行账户的职责和权力。在资金支付方面，财政部门为各预算单位设立授权支付0余额账户，账户管理权归属财政部门，代理银行根据协议每日对账户实行清算，保证财政资金支付按照规范化程序操作。在非税收入收缴方面，财政部门为各执收执罚单位设立财政汇缴专户，根据政府受托责任，该账户由代理银行根据财政部门要求每日清0，资金上交国库。上述根据委托—代理理论设立的国库单1账户体系，有效地解决了改革前存在的预算单位挪用、占压资金等现象，提高了财政资金的收付效率。

　　（2）关于国库集中收付运行机制。

　　财政国库管理制度改革是1项创新，改革不是财政部门集权，而是运用委托—代理理论及博弈理论，理顺财政部门、预算单位、代理银行等各方关系，创新国库集中收付运行机制，使得运行主体各司其职，各负其责，提高国库集中收付整体效率。这1运行机制，主要包括3方面：1是合理界定3部门职责。财政部门主要负责做好国库集中收付相关资金支付业务以及监督管理工作，代理银行负责做好国库集中收付资金的代理与清算业务。预算单位按照财政部门规定，负责报送用款计划和使用资金。2是实行激励与惩罚制度。为保证预算单位顺利适应改革，改革中确立了预算单位职能“3不变”原则，即不改变预算单位的预算执行主体地位，不改变预算单位的资金使用权，不改变预算单位的财务管理权和核算权。“3不变”原则，实际上是对预算单位的1种制度激励。对预算单位、代理银行违反改革规定的，财政部门会采取适当的方式予以惩罚。财政部门、预算单位、代理银行在上述激励与惩罚制度约束下，最终形成合作博弈，共同推动国库集中收付制度改革的顺利进行。3是围绕“3个变化”，创新了资金运行机制。改革主要有3个方面变化：1是银行账户设置改变，通过建立国库单1账户体系，控制了库款资金流量。2是财政资金收支流程改变，通过改变资金缴拨方式，规范资金的收入收缴和支出支付活动。3是管理机制改变，由于账户体系和缴拨方式的改变，预算执行透明度大大提高，强化了财政部门和预算主管部门对预算单位的财务管理与监督监控。这“3个变化”构建起严密的、覆盖财政资金整个收支活动的预算执行运作机制，能有效解决财政资金管理中的信息不对称、风险控制以及透明度等，实现财政资金的安全、规范和高效运行。

　　（3）关于财政国库动态监控。

　　我国推进国库集中收付改革中，着力建立健全财政动态监控体系，较好地解决了改革前财政资金运行透明度不高的问题。1是强化了财政部门的受托责任。改革前，财政资金拨付给主管部门后，就脱离了财政部门监督，财政部门也很难控制资金运行过程中的各种风险，近年来审计风暴所反映的各部门出现的各类问题，也多是这方面存在风险，财政部门负有监管不力的责任。国库集中收付改革后，强化了财政部门对财政资金的受托管理责任，财政资金由财政部门直接支付到收款人及用款单位，或直接给各基层单位下达授权支付额度，财政部门的受托管理责任得以加强。2是实现了实时动态监控。传统财政收支管理方式下，1些单位存在资金坐收坐支、延滞人库以至截留、挤占、挪用等问题频繁发生，难以根本杜绝，重要原因就是财政部门与预算单位存在信息不对称，预算单位利用信息不对称进行违规操作，谋求利益最大化，财政部门无法及时发现。改革后，财政部门建立动态监控系统，预算单位每1笔财政资金收支都实时处于财政部门监控下，有效遏制了预算单位因信息不对称导致的违法违规现象的发生。

　　（4）关于信息生成机制。

　　改革之前，财政资金大多以拨代支，缺乏来自预算单位的预算执行信息，有些预算执行信息来源于1级预算单位，而且是通过纸质报表报送。这样的传递，不仅信息来源粗略，信息延伸半径短，而且很难做到完整、及时。在这种管理方式下，财政部门难以掌握真实、全面、系统的信息，财政部门与预算单位信息严重不对称。改革之后，财政部门能够及时获取财政资金活动的详细信息，形成了新的信息生成机制。预算执行信息来源于基层预算单位的每1笔交易记录，通过信息，实时地传输给财政部门，预算执行信息的完整性、及时性大幅度提高，预算执行透明度明显增强，有效地促进了财政部门与预算单位之间的信息对称。这为财政运行管理和宏观经济调控提供了及时可靠的信息基础。

　　当然，这些信息是在现行以收付实现制为基础的会计制度下产生的，还不能完整、客观地反映政府部门的财务状况。为了克服收付实现制会计制度的局限性，国际上开始政府会计改革问题，从20世纪80年代以来，陆续有近20个国家政府会计实行了不同程度的权责发生制改革，尽管这些国家政府会计改革的方式、内容、程度及改革步骤不尽相同，但无论采用何种方式，政府会计改革目标比较明确，就是能够全面或比较全面地反映政府财务会计信息，增加财政透明度，更好地评价政府财政财务状况和运营情况，提高政府公共管理效率和效益，防范财政风险，增强政府宏观经济决策能力。

　　近年采，我国也在着手研究政府会计改革问题。下1步政府会计改革工作主要是：在前期研究的基础上，按照总体规划、先易后难、重点突破、逐步推进的原则，研究制定改革总体规划、改革方案及相关制度，条件成熟时逐步向前推进。政府会计改革涉及面广、政策性强、技术性要求高、实施难度大，必须深入研究，充分准备，才能确定具体改革方案。当前，主要做好各项改革前期准备工作，为将来实施政府会计改革打好基础。

　　4、政府采购制度的理论应用与实践

　　（1）关于政府采购的范围和规模。

　　1.关于政府采购的范围。政府采购虽然在国际上广泛施行，但并没有规范统1的概念和范围。通行做法是，各个国家根据本国实际情况，以形式确立政府采购范围，并且根据政府职能的不断变化而逐步扩大，有的国家以政府事权来划分，只要属于政府公共职能范围的事，不论采购项目大小，是否使用财政资金，就是采购也要实行政府采购；有的国家把军事采购也纳入了政府采购范围。

　　我国《政府采购法》对政府采购的定义是，各级国家机关、事业单位和团体组织使用财政性资金采购集中采购目录以内或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。也就是说，只有纳入政府集中采购目录和集中采购目录以外，但在采购限额标准之上的货物、工程和服务项目，才实行政府采购；未达到规定数额的，可以不实行政府采购。由此可见，我国《政府采购法》规定的采购主体和采购范围都比较窄。

　　2.关于政府采购规模。采购规模与采购范围是紧密相关的。由于市场经济国家政府采购范围宽，所以，其规模都非常大。，市场经济国家政府采购规模1般占1个国家国内生产总值（GDP）的10-15%.OECD国家的政府采购规模（政府消费加上政府投资，含公务员工资福利、军事采购等）占年度GDP的15-20%.美国为19%，欧盟为21%，加拿大为25%.有的国家占财政支出的比重更高

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