看“代俎越庖的税收立法”之画

                                                          远看山有色——税收立法

税收是政府为实现其职能的需要，凭借其政治权力，并按照特定的标准，强制、无偿地取得公共收入的1种形式。

在现代国家，实际上，公共财政制度表现在税收上，就是要强调和贯彻纳税人至上的原则，就是说在处理纳税人与政府的关系时，要强调和贯彻纳税人是主人，政府是公仆，如何纳税、如何使用和支配税收应当由纳税人说了算而不是由政府说了算。在西方国家，由于议会是代表纳税人的机关，在制度上就要由议会决定基本税收制度和税收要素，并监督政府贯彻落实。这是理想中的税收立法。

所谓税收立法是指税收立法是指特定的国家机关，依据法定职权和程序，运用1定技术，制定、认可、修改、补充、废止、解释和监督税法的活动；简言之，是特定的国家机关就税收所进行的立法活动。

我国虽然进入市场经济时代，但是进入90年代以来，学者们才开始借鉴和参考西方税法基本原则理论来研究、确立我国税法的基本原则。我国宪法第56条规定：“中华人民共和国的公民有依照法律纳税的义务。”税收基本法只有两部:《中华人民共和国个人所得税法》、《中华人民共和国外商投资企业和外国企业所得税法》。1般税收法律只有1部:《中华人民共和国税收征收管理法》。

                                              近听水无声——税收立法不足

    财政部去年和今年的两次突然调整印花税税率的行为，被网民指责为“半夜鸡叫”。从这说明人们对1系列税收调控政策、法律的出台程序等事宜似乎还有所疑惑，我们有必要梳理1下我国税收立法的现状。

1、税制结构设置不合理

税制结构问题可以说是税制设计的根本战略问题。合理的税制结构是实现税收职能作用的首要前提，决定税收作用的范围和深度。进入市场经济以来，我国税收不断增多，这是值得庆幸的。但是与西方国家相比，我国税制结构的设计并不是很合理:1.主体税种的比例不合理;.2.宏观税负水平居高不下;3.税收负担公平性欠缺;　4.税收的优惠政策运用过度;5.税种结构不合理。特别是我国税种多样，各个税种之间重叠现象较多，税种之间的冲突无法避免。

2、税收立法行政主导

在现实生活中，全国人大及其常委会并不拥有税收的立法专权，除了全国人大及其常委会之外，其他许多行政机关也可以以法规或者规章的形式为税收立法。1边是最高权力机关在税收立法上作为有缺，1边是行政机关在税收立法上“越俎代庖”。自1980年至今，作为税收基本法律由全国人大制定的只有两部，目前我国税收法律有80%以上是由国务院根据人大授权以条例、暂行规定等行政法规的形式颁布的。行政机关实际上就成了制定税收的主要立法主体。

3、地方征税权受到挤压

 1994年我国进行了分税制改革，但是税权的划分在宪法中没有明确，全国人大也没有立法，实际上由国务院或者授权财政部、税务总局以行政法规、部门规章的形式进行确定。这样中央行政机关就掌握了税权，可以随意扩大自己的征税权，地方征税权的空间受到挤压。去年5月30日午夜12点，财政部突然宣布调整印花税税率的行为，被网民们称为“半夜鸡叫”，这1次鸡叫，民间资金22个亿就被政府拿走了；

                                                春去花还在——原因分析

我国还处在社会主义初级阶段，各类法律都还完善。所以分析税收立法现状原因很重要。

1、税制结构设置不合理是根本原因是没有处理好各个税种之间的相互配合的问题。税种多样的主要原因是因为设置税种方法的多种多样。以不同的标准来划分就会有不同的税种。我国经济发展的水平不是很高，这1基础决定我们的经济理论也不是很正确。经济学家在税种分类时可能没有很好利用税收原则理论来设计税制结构。这就造成税收结构设置不合理，税种多样的局面。

2、根据我国宪法的规定，全国人大及其常委会是代表全国人民行使国家权力的最高机关，应当比西方议会制国家更彻底地体现纳税人权利。这自然包括制定规定税收基本制度和税收基本要素的法律理应由人大立法。但在现实生活中我国宪法中并未确定税收法定主义。表面上看，国务院的税收立法在程序上得到了全国人大授权的，但授权条例被过度使用。国务院享有大多数课税要件的制定权，比如税率的调整权和对某种征税对象的开征权，并且对课税要件的调整、变动比较随意。像个人所得税就规定，对储蓄存款利息所得开征、减征、停征个人所得税及其具体办法，由国务院规定。

3、地方税收系于中央政府，中央政府怎么说，地方政府就怎么做：说征就征，说废除就废除。现行税制中，只有少数的税收法规是由立法机构正式立法的，多数是以暂行条例等形式出现的。税收调节社会经济的功能明显滞后；税收管理制度不健全，尤其是地方税的征管缺乏规范性；行政性收费、各种基金名目繁多，“费改税”进展缓慢。这主要是地方税收机关所掌握的改革权限过于小。与此同时，地方政府税权仅限于在地方税征收管理上制定1些具体的征收办法和补充措施的权力。这与分税制的要求相比差距较大，与中央赋予地方政府的权责不相称，这不利于发挥地方政府管理税收的积极性，也不利于规范完善地方财政的分配关系，这样使得地方的税收体系越来越弱。

                                                人来鸟不惊——解决对策

   我国虽然初步构建了与社会主义市场经济相适应的财政管理体制和运行机制的基本框架，取得了积极的成效，也不断完善着税收立法。但由于受诸多客观因素的制约，现行税收立法还存在这些不足，亟待进1步调整与完善。

1、税制结构设置其实是各个税种之间的1相互配合问题。1般用税收原则理论来解释税制结构的设置。要发挥各个税种相辅相成的作用，避免各个税种间可能的冲突，建立合理的税制结构。首先要考虑的就是税收原则的要求。但是按照税收原则的要求来解决税种的配置问题并不是所选择的税种都能完全符合各项税收原则要求。实际上，社会经济的复杂性决定了这样的税种是不存在，如果1意孤行设置这样的税种对经济效率会造成损失。所以要在各税种之间相互配合的基础上，合理设置各个税种，使其相互协调，互相补充，形成1个能在总体布局上体现税收原则要求的税收体系。

 2、税收立法应从“行政主导”转向“立法主导”。我国实行税收立宪，改税收立法“行政主导”为“立法主导”，凡是涉及税收法律的基本原则、税收立法的权限、纳税人权利义务与税收行政执法等基本内容的，以及涉及全国性税种的立法权，都属于全国人大及其常委会。某些全国性税种，经全国人大及其常委会授权，可以先由国务院制定条例，期限届满后由全国人大上升为法律。另外，国务院获得授权后，不能再向部委授权，否则会导致税收立法混乱、不同意。从立法权配置角度来看，全国人大的立法权有必要得到进1步加强。国家立法机关与行政机关的性质、地位、任务各不相同，在社会生活中发挥着各自不同的职能作用。

3、合理划分中央与地方的税收征管权限，尽快建立和完善地方税收体系，确保中央和地方财政收入增长都有相对的税源基础，充分调动两个积极性。根据我国国情，应赋予地方省级人大适当的税权。如让省级人大在对宏观经济影响较小的地方税种上拥有1定的解释权和税率、税目调整选择权。也可对那些不影响宏观调控和中央税基的地方税种赋予立法权。但省级以下的税权不宜再下放。完善地方税收体系，扩大地方税收规模，保证地方税收。

首先要确定地方税的主体税种，主体税种应同时体现收入功能和调节功能，并根据经济发展的不同阶段进行调整。应逐步完善所得税和财产所得税制度，提高所得税和财产税的地位，逐步使其成为地方税的主要税种。其次可适时出台1些新税种，加快“费改税”进程，将1些合理的、普遍性的收费或基金改为立法征税，使其中央和地方收入同步增长，充分调动两方面的积极性。

我国目前税收立法不利于社会主义市场经济体制的完善。从长远来看，我国最终是要构建1个以“立法主导”代替“行政主导”税收立法.相信我国的税收体系也会越来越完善的。