中国政府机构存在的主要问题(3)
2013-07-16 01:12
导读：政效率。机构的重复设置必然带来职能上的交叉重叠。党政都管同一件事，但又没有从制度上对各自的职责和权限进行明确的划分，责权不清。同时，又存
政效率。机构的重复设置必然带来职能上的交叉重叠。党政都管同一件事，但又没有从制度上对各自的职责和权限进行明确的划分，责权不清。同时，又存在党政责权分离的现象，即党的机构往往有权无责，而政府机构却有责无权。这样，责权不清与责权分离容易造成遇事或争权夺利，或相互推诿，形成的低效率和官僚主义现象 [16] 。此外，交叉重叠也造成行政权力的分散，增加了和处置的环节，无形中增加了寻租与设租的机会，助长了腐败现象的发生。第三，降低了政府的行政能力和政府的威信，这是以党代政的必然结果。对这一点，邓小平在 1941 年《党与抗日政权》一文中就有相当尖锐的批评：“这些同志误解了党的领导，把党的领导解释为‘党权高于一切’，遇事干涉政府工作，随便改变政府法令；不经过行政手续，随便调动在政权中工作的干部；有些地方没有党的通知，政府法令行不通，形成政权系统中的混乱现象。结果群众认为政府是不中用的，一切要决定于共产党。政府一切法令都是共产党的法令，政府一切错误都是共产党的错误，政府没有威信，党也脱离了群众。这实在是最大的蠢笨 ! ” [17] 。另一方面，双轨行政的实行，政权又统一于党权，限制了政府机构独立地行使自己的职能，导致机构的理性化无法充分实现。这既表现在行政机构的分工不细，行政权力不足，能力不高，无法为提供良好的产品方面；更主要地表现在司法机构方面，党权严重妨碍了司法机构充分地行使依法独立的权力，不利于司法公正的实现。第四，对政府机构的法制化不利。政府机构法制化的实现应包括来自行政权力外部的对政府机构的职能、编制、人员的监督和制约。从理论上讲，这种制约应来自作为权力机关的人大。但事实上，一方面，人大的权力和地位名不符实，低于政府；另一方面，人大的权力又控制在党的系统，形成了党→政府→人大的关系。如果是在党政分开的条件下，三者之间存在一定的权力分立及其制衡的张力，人大还可以有一定的制约作用，但面对党政合一的坚强机构，人大便处于绝对的弱势，监督和制约必然流于形式。这样，失去了外部的制约，机构改革的成果便难以巩固，往往改革一过，便又死灰复燃。
（科教作文网http://zw.nseAc.com） 应该说，对于党政关系不规范给政府机构带来的不利影响，领导层是有充分认识的。 1986 年邓小平在提出体制改革的步骤时，就主张要分三步走：即首先解决党政关系问题，实现党政分开，其次是权力下放，最后才是机构改革 [18] 。他明确指出，党的组织不是政府，不是国家的权力机关，要认真考虑党在整个国家社会生活中的地位，党的机关、国家机关怎么改革这些问题 [19] 。这说明他已经意识到理顺党政关系是机构改革的重要前提。但在实际运作当中，由于党政分开难以实现，双轨行政的权力结构没有根本上的改变，只能就政府机构进行孤立的改革，从而不可能达到预期的目的。
在中国的现实条件下，并不具备党政分开的制度基础。看不到这一点，只从行政意义上推进党政分开，其结果可能适得其反，给行政权力和政府机构带来更加不利的影响 [22] 。所以，从中国的实际出发，只能是逐步在制度上和上规范党政关系。
五、政府机构的单位化
单位组织是极其复杂的，它深刻地影响着中国政府机构的各个方面。比如，中国政府机构目前有行政官员 800 万人，按比例推算官民之比为 1000 ∶ 6 ，即每千人中有六名政府官员 [21] 。与世界其他国家相比，这个比例不算高，如美国每千人中有政府官员 12 名 [22] 。即是说，在同样的人口规模中，美国的政府官员是中国的一倍，但美国并没有像中国这样感到机构膨胀的巨大压力。只有从单位的角度才能对这一矛盾的现象作出合理的解决。
在美国的政治体制之下，政府机构是相对独立于政党组织和其他社会组织的，它只承担政府机构本身应该承担的职能。但在中国的单位体制影响之下，政府机构的职能就表现得更加复杂，它不仅仅是单纯的政府机构，而且是结构庞大的“行政单位”，单位化给政府机构带来两个方面的消极后果：
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后果之一是单位职能合一导致政府机构发育不良，行政能力不足。不论单位的性质是行政、事业或企业，它都有三项基本职能： 1 弊ㄒ抵澳埽如行政单位的政府职能、企业单位的生产职能、事业单位的科研等职能； 2 闭治职能，如通过本单位的党组织贯彻党的路线、方针、政策； 3 鄙缁嶂澳埽如为本单位职工提供福利待遇、住房、医疗、幼儿园、养老等
社会保障。可以看出，除了专业职能以外，单位之间存在着严重的职能交叉现象，职能分工不明显，每个单位都是一个自给自足的小社会。这里对政府机构带来的影响是，企业、事业单位承担了相当多的政府职能，比如：组织基层选举、提供社会保障、失业救济、计划生育、社会治安等。这种现象带来两方面的后果： 1 逼笠凳乱档ノ槐成狭顺林氐亩钔飧旱＃无法充分发挥自身的职能； 2 庇捎谡府部分职能被企业事业承担，使政府机构发育不健全，行政能力不足。从而使中国政府与美国政府机构相比显得“小”和“弱”。
后果之二是造成政府机构行使超行政权力，政府机构严重膨胀。在企业事业单位承担了一部分政府职能的同时，政府又承担了本来是企业事业单位的一部分专业职能。这就是中国政府机构和美国相比，尽管官员队伍规模不大，但又显得相当臃肿的原因。
从这个角度来看，机构改革的重要目标之一就是逐步改革传统的单位体制，按照社会分工的原则，充分发挥各种社会组织自身的职能。在这个意义上，机构改革就不仅仅是政府的职能转换问题，而是让政府及各种社会、组织的职能各归其位的问题。
注释：
[1] 、 [5] 吴敬琏：《当代改革》，上海远东出版社 1999 年版，第 28 页，第 61 页。
（转载自中国科教评价网http://www.nseac.com） [2]( 美 ) 斯蒂格利茨：《》（下册），
中国人民大学出版社 1997 年版，第 378 页。
[3] 刘智峰主编：《第七次革命— 1998 中国政府机构改革备忘录》，经济日报出版社 1998 年版，下引有关机构改革的数字均据该书，第 289 ～ 294 页。
[4] 《毛泽东选集》第五卷，人民出版社 1997 年版，第 272 — 277 页。
[6] 、 [19] 《邓小平思想年谱》，中央文献出版社 1998 年版，第 354 页，第 173 页。
[7] 马克斯·韦伯：《经济与社会》，商务印书馆 1998 年版，第 243 ～ 251 页。
[8] 顾家麒：《从机构改革到行政体制改革的实践与思考》，中国发展出版社 1997 年版，第 271 ～ 272 页。
[9]( 英 ) 约翰·基恩：《马克斯·韦伯的遗产》，《公共生活与晚期》，社科文献出版社 1999 年版，第 69 页。
[10] 、 [22]( 美 ) 詹姆斯·伯恩斯等 : 《民治政府》，中国社会科学出版社 1996 年版，第 922 页，第 760 页。
[11] 肖耿：《产权与中国的经济改革》，中国社会科学出版社 1997 年版，第 467 页。
[12]( 美 ) 陈锦江：《清末现代企业与官商关系》，中国社会科学出版社 1997 年版，第 257 ～ 258 页。
[13] 朱光磊《当代中国政府过程》，天津人民出版社 1997 年版，第 71 页。
[14] 、 [15] 、 [16] 胡伟：《政府过程》，浙江人民出版社 1998 版，第 292 页，第 100 页，第 296 页。
[17] 《邓小平文选》第一卷，第 1 页。
[18] 《邓小平文选》第三卷，第 177 页。
[20] 路风：“单位：一种特殊的社会组织形式”，《中国社会科学》 1989 年第一期。
[21] 据此推算中国的官民之比应为 1 ∶ 150 。去年以来一些报刊杂志所说中国现在官民之比 1 ∶ 33 的说法是错误的，这个数字的来源是 3600 万： 12 亿人口，但实际上 3600 万人是指“吃皇粮”的人数，这其中有 2800 万是事业单位人员，行政人员只有 800 万。
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