论公共行政伦理的制度基础(2)

    在过去的几十年间，西方许多学者在研究方面做出了探索，提出了有关行政基础、清晰而简明的主张。例如，贝莱(Bailey,1965, p263)认为“公共组织中最基本的三个道德品质是乐观、勇气和仁慈的公平”。威尔伯(York Willbern, 1984, p102)则考察了公共服务的道德性，提出“公共官员的道德水平可以划分出六个类型或六个层次”，它们是:忠诚和服从、调节利益冲突、坚持服务取向和程序公平、履行责任、信守公共决策制订的伦理规范、维持各集体和协调的伦理规范。库拍(Terry Cooper, 1987)则主张正义是公共行政实践中最核心的内在善，实现正义的过程伴随着广泛的自治、责任、正当程序、追求完善等要求。沃斯雷和格鲁特(Worthley and Grurnet, 1983)建议公共服务系统的价值包括法治、义务、效率、自主、责任、能力、客观和公平。无论如何，他们都坚持了宪政这一基本理念，宪政构成了西方公共行政伦理的制度基础。

    中国现代行政可上溯到民国时期。此前数千年的封建王朝统治，只有“家政”或“朝政”，而无行政。一方面因其事务主要局限于少数官宦和皇室成员，广大民众无缘接近，存在高度封闭性甚至神秘性;另一方面因其毫无章法或鲜有章法，或有政而不行，或行所非政，结果，因人设位，政因人出，随意性和偶然性太大，无法用理性预先推知朝廷或皇帝或官员的行为，同时他们的也不总是以追求效率化为目标。严格意义上的行政行为无从产生。

    孙中山先生创立民国政府时，洞悉中国传统封建王朝之弊端，力主采取欧美民主方式组建国民政府，与此同时，他也深刻意识到由于当时普通国人知识匾乏，不识民主为何物，甚至他们鲜有对公共事务、政治活动的兴趣，所以，需要采取渐进的方式，孙中山提出了“军政”、“训政”、“宪政”三步走的方案。首先由革命的军人以武装手段推翻旧制度，建立新政权，确立革命军人的统领地位。在训政阶段，则通过开展新式，在民众中先进理念，使民主深人人心。在民众习得民主、自由等新思维之后，时机成熟，便可实行“宪政”。

    然而，孙中山弹精竭虑，英年早逝，现代行政的实践成了未竟事业。后因军阀混乱，变异的“军政”背离了孙中山先生的初衷。蒋介石统一中国后，为控制各地军阀，不得不强化军政，对民众也不强调训政，迟迟不肯向宪政迈进，终于酿成1931年前后由一些开明知识分子所掀起的民主大讨论。胡适等人明确提出推行宪政本身就是一个学习过程，民众也在其间感受宪政的影响。如果非要等条件成熟，民众完全开化，则遥遥无期也。他们迩不无深刻地指出，民国政府推迟宪政的实质就是避宪政而固守训政甚至退化至军政而已。

    中国共产党早在延安时期就开始了行政实践，充分了中国教训以及国民党政权的失误，将经典作家的若干论述加以实践化运用，开始了许多富有建设性的革新，创造了新天地。例如颁布了若干法案、条例，将军队、党政、民生等活动纳人到依法而治的框架下;普及知识，提高识字率，增强民众参政能力;广开言路，吸纳民主人士的参与;进行广泛的群众动员，同时开展各种形式的教育、推广活动，许多基层群众第一次被组织起来。

    中华人民共和国建立后，中国共产党成为执政党，全面执掌国家政权，并着手恢复国民。要在一穷二白、百废待兴的基础上建立先进的国，不得不采取国家主义的体制。行政政权全面渗透社会生活的方方面面，甚至抵达民众日常生活的全部领域。1956年改造的完成，最终确立起中国共产党的核心地位，党领导下的行政结构也得以正式形成，行政与政治高度融合，行政与党政密不可分，这一方面可以顺利地将政治理想、党政道德价值贯彻下去，另一方面又可以强化行政人员的队伍建设，为此，逐渐设置了相对排斥性的限制条件，从而导致行政活动“政治化”和行政队伍“精英化”。参与到政府机关的人们只是那些政治上可靠的人，他们经过了党的各级组织的考核，获得了党组织或党的领导人的信任，一些阶层的人群，如工农子弟、转业军人等更由于出身的优势和个人经历的“清白”而获得青睐。此外，为了有效地推动现代化进程，作为新中国行政的经济基础，国家又实行了贴补城市、支持工业的模式，并由国家担当起组织生产、销售、分配等职能，建立起计划经济体制。  

 　　在近30年间的改革开放过程中，国家有关部门充分意识到了现存的行政体制对、对变化了的社会生活的不适应，进行了多次改组、重塑，并展开了较为深人的行政机构改革。然而，不可否认，成效远比预期的小。若做横向比较，我们更加清楚地看到，中国现代行政的滞后已经严重影响到中国社会的发展进程，究其根源在于缺乏为公共行政伦理设置切实可行且有足够稳定性的制度基础。这是我们必须认真对待的重要问题。