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从权力有限论看领导干部正确的权力观(1)(2)

2013-09-30 02:31

　　1.权力的国家职能分工理论

　　国家权力统一行使可以达到国家运行效率最大化，这既是古代国家积累的国家经验也是卢梭等启蒙思想家给近代国家的箴言。其实，早在古希腊罗马时，人们就已经认识到为了维护国家机构高效率运行，必须按照社会分工的客观要求对国家进行职能划分。而且国家职能按其属性划分为若干组成部分，并由不同的国家机构代为实施，可以维护社会总体上的正义价值([罗马]查士丁尼.法学总论.张企泰译.商务印书馆，1989[p1])。近代资产阶级启蒙思想家认为权力作为现实的实现特定国家职能的手段，运作总是具体的，权力无法脱开具有个体利益追求的“ 经济 人”而自我执行。不进行职能划分的国家仅仅是理论上的抽象国家而不是现实存在和运行的国家。可见，效率最大化是国家权力配置的根本原则，权力功能主义从近代国家建立时起就已经深深地嵌入了确保国家机器按照特定价值目标运行的法律实践中了。所以，凯尔森讲到国家分权时，把权力理解为国家的职能，划分为立法、行政、司法三种职能。([奥]凯尔森.法与国家的一般理论.沈宗灵译.北京：中国大百科全书出版社,1996[p283])

　　按照国家职能分工理论，国家权力配置体系是国家职能分工的对应体系，国家职能履行的范围特定决定了国家权力的有限性。国家职能特定化为限制权力提供了根本前提。国家职能按社会分工的要求以效率原则进行适当分工，并交由不同国家机构去执行，使每一种国家职能都有了特定的活动目标和界限。然后，按照职能→权力对称结构进行权力配置，每一项职能都有相应的权力相对应，每一项国家权力都执行着特定的国家职能，由此构建起了对应国家职能系统的国家权力体系。这样，权力不再是抽象的政治术语，而具有了确定的、具体的法规范品质，已经具有了上升为法律规范的可能性。

　　国家权力按国家职能形式的效率化要求配置成为国家权力由政治强制力向法律技术转化的关键环节，它使整体意义上的国家权力转化为一种可分配的资源和按一定技术规程可操作的规范。正是国家职能与权力的配对配置关系，完成了权力运作由政治政策向法律规范的跨越，细分国家职能的系统工程转化为真正意义上的法律事业。权力代表的国家职能的界限决定权力的界限，权力的界限决定特定的代行权力人的职权界限：“‘权力’一词一直被用来指拥有以强力或以说服来获得特定目的的能力，指进行特定行为的法律权限，指立法、行政、司法的‘职能’，指政府机构或部门，或者指组成这些机构的人们。”([英]M.J.C维尔.宪政与分权.三联书店，1997[p12])

　　2．权力有限论的内容

　　按照权力的国家职能分工理论，权力不过是国家职能的表现形式，是社会分工的国家形态。在权力有限论的发展过程中形成了三种层进递伸的历史理论形态。

　　一是整体意义上的权力限制论。即一般意义上的人民主权论，是人民权力的同义语，认为权力体现国家和人民之间的政治关系。虽然权力是国家职能的表现，但是权力根本上是人民授予的，是权利派生的，整体意义上国家权力应当等于全体公民个人权利的总和。国家的一切权力来自人民，权力的合法性取决于权力的人民性。人民主权论的完整形态是近代社会契约论，认为国家权力来自人民的公意，它派生了一系列制约国家权力的外生制度，如选举制度等。从这里我们也可以清晰地看到现代社会无法摆脱的传统政治强制力权力观的影子，是政治强制力权力观的近代形态。

　　二是分权论。分权的国家理论最早产生于古希腊，到古罗马时已经成为一种成熟的思想。它分为两种情形：（1）等级分权，即代表贵族利益的元老院和代表一般自由民（平民）的最高执政官之间的权限划分。名义上作为隶属于最高执政官的咨询机构的元老院通过实施对最高执政官的财政监督等形成了对最高执政官的实际约束，这是社会划分为贫富不同的阶层在国家权力内部的反映，它在整个奴隶社会和中世纪都被视为正当的、合法的内部权力分工形式。它本身构成对权力的限制，是近代洛克、孟德斯鸠等思想家“以权力限制权力”思想的真正来源。