评价网 > 科教论文 > 管理学毕业论文 > 公共管理论文 > 正文

官民合作体制：“乡政自治”——乡镇政府改革

2014-04-13 01:00 引言

　　当前关于乡镇政府改革思路的探讨，我认为主要存在三个方面的不足：一是将 研究 的视野局限于乡镇（层次）本身，忽视了上下级政府间的体制性因素的 影响 作用；二是鲜有从 历史 的角度来 分析 当下的乡镇 问题 ，因故难以认清当下乡镇问题的历史根源；三是在 方法 论上，没有突破“国家－ 社会 ”的分析框架，要么将乡镇简单地视为国家（机器）的一个部分，不能认识到乡镇政府与其上任何一级政府组织都大相迥异的特性；要么从所谓的“乡村自治”的历史传统来推断乡镇“应有的”民间属性，以此来规划未来的乡镇政府改革前途[1].如果不能克服前述三个方面的不足，我们提出的有关改革意见就难免会流于偏颇，甚至是有害的。

　　本文将首先摆出困扰我国乡镇政府的一些问题，并尝试从政府间体制上进行分析，找出它们的体制性原因；然后对乡镇政府的历史 发展 轨迹进行简单的梳理，探寻乡镇组织的发展 规律 ；文章还试图从“国家”与“民间社会”之外的“第三领域”（third realm ）[2]维度来探讨乡镇政府的独特属性。在这些分析中，还将穿插对当前的一些乡镇改革思路的评论。在这样的基础上，作者会提出自己的改革思路和具体的政策建议。

　　一、困扰乡镇政府的一些问题

　　乡镇政府似乎是因为农民负担、村民自治和乡镇债务等问题才成为近年来社会和各级政府关注的一个焦点，其实，它自80年代初重建以来[3]，就一直被一些问题所困扰着。最初主要是“条块分割”问题，随后是乡镇机构膨胀问题，以及村民自治对乡镇政府传统权威的挑战问题，接下来是加重农民负担问题，与之相随的是 农村 税费改革及乡镇财政困境等问题[4].这些问题的相继出现，实际上亦从另一个方面说明，对于乡镇政府如何建设（或改革）至今都没有找到一条切实可行的路径。

　　（一）“条块分割”问题。所谓“条块分割”问题，实际上是乡镇政府与县级政府职能部门设在乡镇的“七站八所”之间的“管理”关系不顺的问题。尽管在不同的时期设在乡镇的站所名称、形式、数量不尽相同，但基本上都是这样的，即：有利可图的站所一般都是由县直部门直接管理或者以其为主导、乡镇政府辅助管理，而一些无利可图的站所则被视为“包袱”甩给乡镇政府管理，并由乡镇财政供养。例如，财政、工商、税务、公安、司法、土地、水电、信用社、 交通 等站所基本上由“条条”管理；文化、广播、卫生院、中小学、农技等事业单位基本上下放给乡镇政府管理[5].如此一来，那些设在乡镇、由上级主管部门直接管理的站所，势必会在相当程度上瓜分和肢解乡镇政府的大部分权能，同时，又与乡镇政府争夺乡村资源特别是财税资源，使乡镇政府在“权、能、利”三个方面皆不能成为一级完备、统一、效能的政府，以致乡镇政府无法有效领导和管理本区域内 政治 、 经济 、 教育 、 科学 、文化和社会等各项事业。[6]

　　（二）乡镇机构膨胀问题。乡镇机构的膨胀，主要发生在1980年代中后期。随着农村家庭责任制的推行以及人民公社体制的瓦解，那时候的村级组织趋于瘫痪和半瘫痪，习惯于行政控制的乡镇政府组织，为了因应乡村基层组织的这一变化，以及出于实际的社会管理、征收税费、计划生产和实施家庭计划生育的需要，最初的反映（无论是自觉或者不自觉的）几乎无一例外是增加人员、扩充机构。在这种情况下，这一时期的乡镇出现了机构和人员的膨胀现象。乡镇政府从最初“政社分开”时的党委、政府“两套班子”很快扩大为“五套班子”甚至六套班子，它们分别是乡镇党委、政府、人大（主席团）、纪委、人武部和一些地区成立的乡镇政协（联络组），以及一些经济发达地区成立的乡镇经济组织。同时，乡镇政府原来的一些部门助理员设置到此时也分别演化为相应的专门机构，它们要么成为乡镇政府的内设机构，即专职办公室（如民政、计生、 企业 办公室等）、委员会（如农经委、教委等）或站、所（如统计站、经管站、财政所等），要么成为乡镇政府的下属单位，属于所谓的“七站八所”之类机构（如公安派出所、司法所、土管所、税务所、工商所、城建所、电管站、计划生育服务站等站所），改由上级主管部门管理[7]，这些新设的机构不少为自收自支单位，其工作人员也相应增加，大多为乡镇自行聘用（非国家编制人员）。据国家统计局等11个部委对全国1020个有代表性乡镇的抽样调查，平均每个乡镇党政内设机构为16个，其人员平均158人，超过正常编制的2-3倍；平均每个乡镇下属单位为19个，其人员达290余人，严重超编。依靠收费度日或直接向农民摊派、榨取，往往是确保这些新增机构日常运转的主要手段。