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浅析公共政策的价值取向(1)

2014-05-19 02:48 摘　 要 公共政策的价值问题是政策科学的基础问题，价值取向是公共政策最本质的规定性。通过探讨来寻求社会主义市场经济条件下我国公共政策的价值准则及其理论依据，在此基础上，进一步反思中国政府公共政策在价值取向层面的问题和现实困境。
　　关键词 公共政策　价值取向　公平　效率　寻租

　　公共政策的价值取向受政策主体价值选择的影响，表现出多元的形态，这种多元性表现为公平、效率、民主、秩序等。公平作为其中最为基本的价值，在现代公共行政中的地位越来越明显，现代公共行政越来越强调将公平作为公共政策的基本价值目标。然而在现实生活中，广泛存在的寻租活动使公共政策偏离了公平价值取向，导致公共政策的非公共化。
1 公共政策价值选择的多元性
　　对于“公共政策”（Public Policy）具体涵义的讨论，行政学界一直莫衷一是、众说纷纭。比较国内学者和国外学者的定义，我们不难发现，国内学者倾向于给出它的技术性定义。例如，张金马认为，“公共政策是党和政府用以规范、引导有关机构团体和个人的准则和指南，其表现形式有法律、规章、行政命令、政府首脑的书面或口头声明和指示以及行动计划与策略等。”陈庆云认为，“公共政策是政府依据特定时期的目标，在对社会公共利益进行选择、综合、分配和落实的过程中所制定的行为准则。”而美国的政治学家戴维·伊斯顿（David Eston）则从较为抽象和概括的角度，认为公共政策是对全社会价值做出的权威性的分配。一般说来，行政学研究者倾向于从“政策过程”的角度来考察公共政策，认为这是一个包括“政策设计——政策抉择——政策实施——政策反馈——政策评估”的完整过程。同时，经历了实证主义的潮流之后，大家也普遍认识到，任何一项公共政策的出台，都必然包含了政策主体依据特定的伦理标准来进行的价值选择。从某种意义上说，政策主体的价值选择就意味着公共政策的价值取向。公共政策倾向的认定，受时空条件的限制，它是动态的；受政策主体阶级倾向利益观念的影响，它是多元的。
　　政府作为公共政策的主要制定者，是最大的公共权力持有者，所以公共政策与一般政策的最大区别就体现在“公共”二字上。具体说来，公共政策的价值选择主要包括公平、效率、民主、秩序等。
　　公平是从属于价值理性范畴的概念。如前所述，公共性是公共政策最本质的属性，因此，在现代公共行政中，要求公共政策行为体现公平的结果，尽可能满足社会主体的公平要求，恰当地运用公平原则，统筹短期利益和长期利益、微观和宏观等因素，兼顾个人、集体、国家等不同主体的利益主张，平衡与之相关的利益冲突。作为现代公共行政的一部分，现代公共政策也是如此，公平应体现在公共政策过程的各个环节上，寓于公共政策的全过程。
　　效率被定位于工具理性的界限之内。作为一项政治产品，公共政策不应仅仅只关注社会公平，还应注重效率的价值取向，把“蛋糕”做大。它要求行政主体在公共政策行为过程中，应当以经济有效的方式，以尽可能少的“投入”，获取尽可能大的“功效”。中外学者都重视公共政策的分配功能，强调公共政策的权威性，具体来说，公共政策的权威性根源于它以效率为前提，承认、维护并增进了社会的公共利益，因而得到了公众的普遍认同和支持。效率作为行政系统的基础目标，是现代公共行政的一项原则。
　　民主就是指个人基本的权利和自由得到体现和保护，人民对政治权力的监督，政治权力在宪法和法律规定的界限内行动，对个人隐私的保护等。在现代民主社会中，民主倾向不容置疑。公共政策除了体现公平和效率的价值取向之外，还应尽可能满足社会主体的民主要求，担负起维护民主的责任，这是公共政策的一项基本功能。
　　秩序是一个行政系统的稳定状况，包括公共秩序的维持、社会的稳定等，公共政策有责任保护整个行政系统的良性运行，有责任改革那些在制度上、功能上、效果上妨碍社会秩序的因素和影响实现秩序目标的政府行政管理体制。